本文所讲的农村公路是指村道和组道，是交通路网建设中难入专业人员法眼，容易被忽视，而且农村公路的建设、管理、养护均是较为薄弱的环节。作为基层工作者，能够深深的感受到农村公路的建设与发展对于农村地区经济的壮大和相关产业链的延伸以及社会各项事业的发展的重要性，从“修路到家乡，财源溢三江”，足可感受到人民群众对于“要想富，先修路”的切入骨髓的理解。但目前农村公路技术等级低、安全设施差、维修资金缺、养护管理难等问题日益凸显，笔者就如何从制度设计层面解决农村公路管理与养护，提几点不成熟的看法。

一、农村公路的战略意义

1、农村公路是社会主义新农村建设的需要。

新农村建设的目标是：“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。”不论是生产的发展，农民的致富，都离不开公路这个平台和载体，从近几年农村人口流动趋向和农村建房的态势，呈现出了“山上居民往山下移，山下房屋往公路两侧移，有经营能手的往小城镇移，”的“三移”　现象。其迁移的导向主线是交通，如果把大地比喻成一把古琴，交通干线无疑就是这把古琴上的琴弦，那么农民朋友好象一群舞者，正在奔向发展的节奏，准备随弦起舞。闻弦歌而知雅意，这就是中央实施通达、通畅工程的战略背景，改善农民生产生活条件，推动农村经济和社会的可持续发展无异就是给我们这些基层交通基础工作的管理与实施再次擂响的一场战鼓。

2、农村公路是实现城乡一体化的重要前提。

中央今年的一号文件的主题是统筹城乡发展，进一步强调公共资源向农村倾斜性配置，通过公共产品的提供，缩小城乡差别，破解城乡二元结构难题，专门就水电路气房建设作为了具体安排，目的就是为了让偏远的农村农民都能够实实在在受惠到几十年改革开放所带来的改革成果。笔者认为，不管是城市的“几小时经济圈”也好，还是缩小城乡差别的融城计划也好，均是为了通过交通的扩容提质，在农村地区充分利用公共财政的阳光，加快农村公路建设，迅速形成车畅其流人畅其行的国、省、县、乡、村、组公路路网，从而促进网内人流、物流的健康有序大流动，真正实现城乡一体化。

3、农村公路是交通路网建设的重要组成部分。

从路网本身的组成来看，农村公路是交通路网的重要组成部分；从路网的发展规划来看，农村公路建设将是发改委和交通部门未来20年探索和实践的用武之地；从发达国家交通发展的历史经验来看，农村包围城市将是农村公路发展的大势所趋；从农村当前的发展现状来看，农村的发展滞后，仍是制约我国全面小康的主要因素；从我国解决“三农”的手段来看，调整当前利益格局，公共资源配置进一步向农村倾斜，农村公路作为重要的基础设施组成部分应该有专项资金的安排。

4、农村公路是培育内需，拉动消费的有效途径。

我认为，制约中国内需启动的真正原因是民众消费视野不阔、消费能力不强、消费途径不畅。如果我们能够因地制宜，打造科学经营农村的交通理念，把农村公路建好管好，一方面可以促进农村地区人口、物资、资金的合理流动，实现民富；另一方面，民富后，因为交通条件的改善，社会交流的进一步扩大，相应地刺激民众对农用工具、交通工具、住房质量等相关需求，从而牵动各条产业链，促进工业与第三产业的发展，再反过来助推国强民富的发展进度。

二、农村公路的现实问题

笔者为什么只讲农村公路的管理和养护问题呢？因为农村公路的建设早就被渴望富裕的民众发挥得淋漓尽致，当今农村，户道都已经比较普遍了，何况村道、组道呢？但是，当前建好以后的村道、组道，在管养护等方面存在着一系列的问题，值得关注：

1、管理不顺畅

从交通、公路部门的相关法律法规看，国道、省道、县道、乡道的建设管理、养护是十分明确的，但随着近几年通畅工程的实施，农村公路的管理与养护便相应要提上路网管理日程，也是城乡一体化的现实需要。但是现行的交通法规没有出台十分明确的制度安排。

2、设施不齐全

通过近几年来通畅工程的实施，农村公路确实畅通多了，但交通事故的发生率有明显提高，分析原因：一是因路肩配套不到位，有效路面窄了。二是因硬化后，交通工具提速而护栏设施不健全，风险系数提高了。三是各类警示标志不到位，警示功能缺失了。四是农村公路地势独特，坡度大、涵管小、土质松、质量差，危险因素变多了。

3、养护不到位

农村公路因直接根植于农民日常生产生活中，农民凉晒物质，遮挡道路；建房建材堆放，侵占道路；地质灾害山体垮塌，阻塞道路；经营赶集交流，包围道路；耕作种养建设，霸占道路。民众虽然议论很多，意见很大，但是因为责权利不明晰，导致农村公路无人管少人问，农村正在一步步被蚕食掉，这一系列问题都暴露了农村公路的管养不到位问题。

4、经费不充足

农村公路的建设问题，国家有政策性支持，农民有积极性建设，但管理与养护很滞后，其主要原因是管理权限不明确，养护经费不充足造成的。特别是自然灾害山体垮塌堆压道路时，报灾时均要问所堆道路“姓什么”，乡、村道路基本上是管养盲区，没有进入交通部门的电子台帐，更谈不上经费安排了。

三、农村公路的管养建议

1、明确管养权限，纳入路网管理体系。

我们明确了农村公路的战略意义后，笔者认为将农村公路纳入路网管理体系，明确管养权限，建议采取“职能管理部门为主，乡村日常维护为辅”的三级联管模式。那就是大型的维修，灾后的抢险等专业性强，以交通部门为主。而平常的路政秩序，沟、肩维护，以乡村两级为主。职能部门仍然要强化“工班”管理模式，乡村两级将农村公路养护纳入公益范畴，予以制度化。

2、城乡统筹，多途径解决农村公路管养难题。

（1）将农村公路养护经费纳入政策允许“一事一议”制度。

考虑到农村公路的公益性，重要性，广泛性，建议将农村公路的养护经费纳入“一事一议”，可以搞“壹圆”工程，借村帐乡代理平台，建专帐，由村级统筹使用，解决村级公路日常维护维修，也可以搞“一日”工程，由各村负责，每人一年为养路投资一个“工日”，即可让群众树立公益事业心，也可以解决投工投劳和以投代奖的问题。

（2）将农村公路养护经费纳入燃油税支出范畴。

税收是取之于民，用之于民，如果说交通干线是国家经济建设的主动脉，那么，农村公路无疑就是附在主动脉上的小血管了，小血管不畅了，大动脉也会有麻烦。建议将农村公路的建设、管理、养护经费列入国家燃油税支出范畴。

（3）将农村公路养护经费纳入城建维护费支出范围。

中央提出统筹城乡经济协调发展，加快推进城乡客运一体化进程，形成城乡公共客运资源共享新格局，那么将农村客运，农村公路纳入城建维护管理范围，安排相关专项经费以补充养护经费的不足。

（4）将农村公路养护经费纳入村级运转经费的常态支出项目。

村级运转经费要严格按用途使用，考虑到农村公路对农民、农业、农村的不可或缺现实作用，建议上级将农村公路养护经费纳入村级运转经费的重要组成。

（5）将农村购置的各类车辆税收先征后返，用于农村公路养护。

国家实施通畅工程后，农村交通工具的需求会受到调节，建议可将农村地区的车辆购置的各类税收返还，按属地原则先征后返，用于农村公路的养护。

目前，由于受自然条件差、经济基础薄弱等客观因素的制约，农村公路现状与社会主义新农村建设要求相比还有相当大的差距，部分地区对公路养护缺乏相应的政策支撑，管养责任落实不够，养护资金缺乏保障，甚至部分农村公路严重失养。特别是边远山区、贫困地区群众“无路可走”、“有路难行”的问题尚未得到根本解决。因此，农村公路的建设与养护工作急需各级政府及相关部门引起高度重视，明确管理主体，确保养护工作经费，为农村公路的发展提供制度保障。

作者　：刘斌　蒋孟龙　陈初凤

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