退耕还林政策的历史功绩与问题思考

退耕还林政策，实际上是退耕还林还草、退牧还林还草的简称。这是上一届党中央作出的生态建设的重大决策，是影响了许许多多农民实际生活的一件大事。在新的历史时期，我们再回头来看她的历史功绩和执行之中存在的不足的问题，是对其进行总结和反思，以便我们能更好地采取相应的应对措施，把我们建设之中遇到的实际困难和问题处理得更好。那么。她的历史功绩和执行之中的问题又表现在那些地方呢？

一、退耕还林的效益

退耕还林是站在历史的高度，作出的较长远的重大决策；是有明显的生态、经济和社会效益的。

其一，较好地稳定了生态；保护了环境。退耕还林的初衷就是要全面稳定各个地区的生态，使之在防风护沙、固土防流、抑制洪涝灾害方面起到巨大作用，这一个效果是比较明显的。自从98年以后，长江中上游地区及相应的地区即搞了退耕还林的地区的风沙明显减少，水土流失每年减少的当量是惊人的。气候变了，环境变了，我们生存的环境条件也在变了。

其二，是使农民在短期内的增收比较明显。由于按要求，退下来的都是25度坡度以上的、土质较差的地区；所以，农民的增收呈快速发展趋势。特别是在人口较少的广大地区，一家人有几十亩退耕地的情况下，更是如此。农民得到的实惠是他们耕种同样多的土地无法比拟的。这样才使农民告别了广种薄收的原始时期；大大减轻了他们繁重的体力劳动；使他们进入到一个新的发展机遇期；这就构建了一个农民新发展和大发展的平台；使农民学会了新的生产方式，这在后面的论述中会具体的讲到。

其三，是均衡地发展了各个地区经济。由于各个流域的上游，都是贫困农民的聚居区，都是贫穷的发源地。都是生产力极为落后的老、少、边区，都是生态脆弱和待反哺的地区，靠他们自身的能力是无法脱贫的。通过大规模的造林补贴，这些地区的农民得到了很多帮助，许多家庭也因此而脱贫。另一方面，由于造林的生态效益，使得水土流失大为减少，灾害自然也就少了，给中下游地区造成的损失就小。老百姓和政府在从中的受益就大了；这相当于把防灾、救灾和治灾的许多钱在无形中分发给了老百姓。在以往，这些钱都是用于大量的救灾支出了的，都是被洪涝灾害吞噬了的，如今，白花花的到了老百姓手中。无疑，对改变他们的处境，那是很了不得的。而造出来的生态林木、竹子和经济林木，又是老百姓自己的，这对以后的长远发展也是一个很好的促进。效益的体现，必将在以后的日子里得到反映和证实。

其四，这是最大的间接效益了。退耕还林最大限度地解放了农村生产力——劳动者，这个生产力中最主要、最活跃的因素。生产力是人类改造自然和征服自然的能力，它包括生产资料和劳动者，后者是最重要的构件。由于大量的地退了，大力的廉价劳动力涌向了发达地区，沿海、开放城市、长三角、珠三角地区，都活跃着他们的身影。假如没有退耕还林政策的实施，“民工荒”估计要提前三年来到；虽然，“民工荒”也是暂时的，但也对发展起到一定的阻力。这种解放又是双效益的：一是为工业的大发展、第三产业的发展壮大提供了条件和动力；二是民工有了更大规模自己出去赚钱、学习、锻炼和开眼界的机会；这为他们素质的提高提供了前所未有的机会。这里可能比花钱培训他们来的更直接、更实在和更具体；这是发生在中国土地上的又一次大规模解放农民的运动一样，使他们在不知不觉中体味到政府、一个负责任的政府为人民所作的努力是多么的了不起。也许，作为农民本身，他们并未认识到这一点；他们并未认识到这样的举动对他们意味着什么。就是我们许多工作的同志也可能无法站在如此的高度来认识问题。

所以说，退耕还林的效益是不可能简单的用具体的数字来估量的。我们花的钱也是值得的；农民是欢迎的，环境学家、环保专家也是大力赞扬的；国际社会更是一片惊讶之声——他们不相信一个发展中国家、一个人口大国、一个耕地仅那么少的国度，会作出如此的举动。国外，人家人口少土地多，完全可以采取轮歇制来让土地修养生息；在中国，那还是不现实的，至少现在不行。因此，果断采取退耕还林的办法是适合中国国情的，对世界政策的影响也是不可估量的。无论从生态、经济还是社会效益上看，都是不可否认的。但是，由于情况千差万别，各个地方执行起来也是不尽一致，就是在执行中，也有待改进之处。因此，退耕还林过程中，也存在相应的问题，必将在几年内体现乃至凸现出来，这也是很正常的现象。

二、退耕还林过程中，存在的问题。

在肯定是过程中的问题时，我们不能不看到退耕还林政策的历史意义；再去分析她在过程中的不足之处，是完全必要的。

首先，就是是否完全退的下来与否的问题。有的地方，确实存在一定的复耕现象。由于退耕时未严格按照25度坡度的要求来办，许多农民有“惜退”的心理，表面上接受了，可心里并不愿意退下来。也有的农民，有机巧之心，又想退，又想种，几图得双方面的效益，也是存在的。这就使我们的生态效益打了折扣；没有得到预想的效果。

其次，是退下来了，是否造起来了，是否造好了，也是一个非常具体的问题。即使造好了，后期抚育也还存在相应的困难。比如，如何对农民进行下一步的培训和教育，使之不得过且过的对待已经植好的林子。许多地方，退下来了，也没有了复耕现象；但是，造的是林子不象林子、竹子不象竹子；唯见满山的蒿草。由于不允许种庄稼，农民失去了抚育的热情，使他们自由散漫的地从事着退耕还林之后的管理。也由于大量的青壮年都出去打工去了，或者从事其他的职业去了，谁来抚育退耕后的林木？虽然，要求保存率得到100%，但是，这是很难很难的。真正得到这个标准的，是极少的。没有造好，那我们的生态效益又从何而来？即使造好了，管护好没有，也是很难解决的问题。造好了，没有管护好，那里来的效益呢？是谁，在承担管护责任人；尽责没有？农民，还是管理人员？这是后续管理的问题，也是值得重视的。

再次，造出来了，是否有效益，还是一个未知数的无底深渊。由于当时造林的时候，根本未进行长期的可行性预测和市场分析，只是考虑到生态要求，对农民的补助年限满了之后的生计问题考虑的不是很充分的。对农民来讲，生计是第一位的，对一家一户来讲，差别也很大，是经济林的可能好些，是生态林的可能就差些。不管是生态林还是经济林，能否与市场接轨，也是一个未知数。因此，效益的问题，是农民和全社会都比较关心的大问题。我们研究她，就是要把这些问题早日提出来，做好准备；5年和8年的期限都快要满了。我们有必要认真地去思索了。5年到来，没有了效益，农民怎么办？是去间种，还是去毁林复耕，这都不是解决问题的办法。8年到来的时候，我们的树子可能长大了，地里也种不起庄稼了，竹林也可以卖了，但是，到时没有人要；也就是说，没有市场，怎么办？我们的农民是不是又要去砍林子来烧柴，之后再种地。重复老一辈的生活模式？那我们几年来造就的生态林木，花了大把大把的钱造就的生态效益，是不是要毁于一旦？我们的农民是不是又要去过过去的那种生活？那我们还有什么意义来搞这些工程？

最后，是农民该不该去砍，政策允许与否？5年和8年之后，我们还要不要农民直接面对市场；也就时说，是让农民自由的在退耕的土地上运作呢，还是要对农民进行一段时间的继续补贴，把她作为反哺农村的一个具体行动和措施来对待。不然，我们的农民如何面对那时的现实呢？

三、政策的反思与回顾

客观地讲，从一切向自然界索取到主动投资回馈自然，这不仅是一个政策的拐点问题，更是一个观念上的大转变；是一个治国方式的历史性的进步。政策的制定是好的，制定政策的初衷、效果和方向更是不可质疑的。但是，作为一项崭新的政策，也有她无法在当时的历史条件下无法解决和无法去预测的、乏保障的地方。比如，我们是否考虑到了今后的市场走向和经济形势，我们是否向社会做过评估、向保险机构支付了保险金，以确保农民在几年之后的生计问题。后续管理的机制和保障机制是否完善，是否能保证相应的生态效益。有从另外一个角度讲，为了这项工程，我们已花了那么多的钱，我们是否有足够的精力和能力来做好以后的工作。承受力的问题。恐怕是不得不考虑到问题。但是随着国家财力的增加，我们的政策也应该逐步地完善和补充。随着建设和谐社会的春风的到来，我们一定会有更多的办法来解决面临的问题的。

我们在分析退耕还林政策的时候，更多的是要看到她的推进历史进步的一面，要更多的看到她的促进社会生产力发展的一面和她的敢为天下先到一面；而不是去否定她的功绩。客观地讲，退耕还林的问题，是执行之中的问题和历史条件的问题；也就是今后政策需要解决的后续问题。

站在历史的桥头堡上，去回眸那段并不是很久远的政策时，我们发现了许多敢于第一个吃螃蟹的人似的大胆和创新。天然林的保护、退耕还林的实施，开辟我们中华民族治理江山的先河，给我们的生态建设、农村经济发展和农民的解放带来了强大的动力。退耕还林，造就了大批的新型农民；使他们能够走出去，有了自我更新的要求。

在政策执行还未到期的时候，我们主动的把问题提出来，是对农民负责，也是对党和人民负责，为政府分忧，也是对我们的自身的建设负责。让我们都来关注这一个问题吧，找出解决问题的办法和思路来。

邓德颖

2003年9月11日

-全文完-