重构乡村治理结构才能“砸烂乡村债务雪球”　

作者:　王　淼

原出处:中国改革报　

几年前，农业税还没有取消时，在一次采访中，一位农村研究学者对我说，现在有一种很不正常的倾向，就是一些上级部门越来越不信任基层政府组织，但各种政策的执行又都离不开基层。这就造成政策的制定和执行之间总是不那么协调。近日，湖南社科院新农村建设研究中心副主任陈文胜发表的最新研究成果《在小政府中观察中国大问题》，对这种国家与基层之间的疏远进行了更加清楚的描述和分析。

陈文胜写道：“乡镇什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的乡镇出。在农民眼里，乡镇就是国家，上面政策是好的，好经却让乡镇那些歪嘴巴和尚念歪了。而乡镇干部认为是上面各个部门向乡镇下达了一个个的硬性指标，一些不该发生的事情就这样发生了。”

同样一个问题，从上往下看和从下往上看，往往会得出不同的结论。陈文胜是一个特别的学者，他当过湖南省衡阳县三湖镇的党委书记，而且不是从上向下派挂职的那种，而是从乡镇一般工作人员中成长起来的。他有着相当丰富的基层工作经验，对于乡镇一级组织的工作实际和难处体会尤其深刻。因此，他最近出版的《乡镇视角下的三农》和《乡村债务的危机管理》（在小政府中观察中国大问题系列）两本书中，对基层的政权组织建设得出了一些与其他研究者迥异的结论。

令人触目惊心的乡镇债务

为了分析取消农业税后湖南农村的乡村债务状况，从2005年10月开始，陈文胜采取实地和问卷两种调查方式对全省129个乡镇，进行了深入的调查。他实地调研的6县31个乡镇债务平均值为1498万元，据此估算，湖南全省乡村债务总额不会低于299·6亿元，相当于2004年湖南省gdp比重的5·3%，财政总收入的49·3%。在他调研的某县，负债1亿元以上的乡镇就有5个，其中最高的乡负债达1·7亿元。就全国而言，据有关部门的调查数据，全国乡镇债务总额采用中间值法则的话，债务总额不会低于6000亿元，如果采用高值估算，全国可能突破1万亿元。

对129个乡镇的问卷调查显示，其中有54%的乡村债务形成的主要原因是义务教育、公路、水利、电力等基础设施；有25%的乡村债务形成的主要原因是完成税费任务的的缺口；有9%乡村债务形成的主要原因是办乡村企业的贷款；有8%的乡村债务形成的主要原因是乡村的运转支出；有4%的乡村债务形成的主要原因是乡村干部工资欠款。

陈文胜认为，乡村债务问题的根源在于农村公共产品的供给责任界定模糊。乡镇政府应该为社区农民提供公共产品和服务，至于何种公共产品和服务，缺乏明确的界定。随着农村社会的发展，社会管理的成本越来越高，特别是在财权上收和事权下放的基础是赋予了越来越多的政治、社会管理、经济发展等职能，乡村组织只能举债运转。文章提供的数据显示，1994年~2004年湖南省乡镇财政收入在各级地方财政中的比重出现了大幅下滑。如1994年，乡镇财政收入占全省财政收入的比重为26·91%，而在2004年，乡镇财政收入占全省财政收入的比重仅为13·7%。其中虽然有条条管理部门有所增多等合理因素，但财力过快上移也是不争的事实。

而从公共产品的供给机制上看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共产品的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权力。由于上级政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，所以，服从上级意志的乡镇政府提供的公共产品和服务，偏离或不能满足农民实际需要的现象就自然无法避免。同时，多数地方的政府绩效考评不涉及乡村债务，乡村领导的任用、乡镇干部的工资也与乡村债务没有直接的联系，各级政府也就没有足够的压力，而且往往债务数额越大的地方压力越小。

“条条专政”已成为阻碍

农村社会发展的极大障碍

沉重的乡村债务严重影响了基层政权的正常运转，减少了公共产品和服务的支出以及投入，导致了乡村公共权力机构或组织的瘫痪，引发了农村社会的各种危机。根据陈文胜对129个乡镇的问卷调查显示，有92%的乡镇认为在目前的财政体制下，乡、村的财力无法自行消化。绝大多数的乡村债务都是本级财政收入的数倍甚至数十倍，乡村组织陷入无力摆脱的困境。如果债务这个死结不解开，很多工作都无法开展。

对于解决乡村债务问题，陈文胜提出了很多具体的现实办法，如建立乡村债务约束机制、建立乡村债务专项的偿债基金、改革农村公共品供给制度、建立乡村债务预警机制等。但在构建治理乡村债务的长效机制方面，陈文胜在书中重点强调了尽快建立乡村公共财政，并对财政包干制进行了批判。文章说，“权力发包人”有权单方制定“游戏规划”：不是按经济发展水平而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长。而下级在承包时，无权讨价还价，强化了各级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小。这就为上级向下级政府推诿事权提供了便利，为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供了便利。便使越是接近基层的政府在政府序列中越是处于弱势地位，使基层政府在增支和减收两方面不断加大而增加运行成本和财政债务。同时，财政承包制还使基层政权表现出唯利是图的取向，会有条件地执行国家政策，有利于完成“承包”任务和自身利益的政策积极推进，否则就消极对待。

对于这种基层的制度困境，在中国社科院农发所所长张晓山为《乡村债务的危机管理》作的序中将矛头指向当前的“条条体制”。张晓山认为，由于垂直体系的强大影响力，在农村，基层政府的职能和管理模式很难转变。目前很多事情是自上而下布置下来，而在很大程度上，通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。一些地方进行农村综合改革，减人、减事、减支，转换职能，“花钱买服务，养事不养人”，但上边一直统下来的垂直体系不变，这些典型经验往往不具有推广性和可复制性。张晓山强调，由于条条专政，各个垂直部门自己立法自己执法，官僚主义严重，没有有效的监督机制，这已成为阻碍农村社会发展的极大障碍，也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。

到重新定位乡镇政府

职能的时候了

陈文胜指出，造成乡镇债务危机的原因错综复杂，其中最主要的是现行的乡村治理结构与农村的实际不相适应，不改变现行的乡村治理结构就无法从根本上解决乡村债务问题，而乡村治理结构的核心问题是乡镇政府的职能定位。

对于乡镇政府职能的定位，陈文胜首先强调了摆正农民的主体地位问题。他认为，乡镇政府是直接为农民服务的政府，可以说是农民的政府，制度的安排应该突显农民的参与监督，体现农民对自己政府的问责。没有农民参与的乡镇改革是不可能取得成功的，只是作为一个政治口号，成为地方官员的一种作秀，一个政府为应付上级政府的形象工程。只有发动广大农民积极参与，变成农民自身的需要，乡镇改革才能够事半功倍。否则，对农民来说，是口惠而实不至，做得再多，群众也不会领情。

在《乡镇视角下的三农》中，陈文胜对乡镇改革提了一个响亮的口号：委任的“官权退”，选举的“民权进”。他认为，应该打破行政大锅饭，权力直接下放到乡镇。他说，乡镇政权是整个国家政权的基础，也是当今行政体系在农村承担责任最大的一级政权，中央政府是整个国家权力体制的神经中枢，没有一个强有力的中央政府，就不可能维护国家的安全和统一。因此，改革国家权力配置的基本原则应是：确保两头，精简中间。具体做法是：把国家管理社会的权力重心到共和国“最小政府”乡镇政府，由各级强势权力的“大政府”在上面乡镇政府行使权力。他认为，乡镇的权力越大越好，越有政治个性越好，因为一个小小的乡镇势力再强大，也没有叫板中央的危险性存在。他认为，乡镇一级应该进行直接选举。在他对129个乡镇负责人的问卷中，当向上级负责和向群众负责不一致时，如果群众可以决定任免，有87%的人选择了对群众负责。

作为从乡镇走出来的学者，陈文胜的观点未必全面和准确，有些说法也可能有些过激，但作为一位“满怀理想的乡镇政权‘卫道士’”，他的声音还是很重要的。

-全文完-