县官文化忧思录（二）

——熊飞骏

二、财政大县的“贫困”

h县是一个国家级贫困县，但又是f市的“财政大县”。在国家取消“农业税”以前，f市辖的九个县，h县的人口面积居全市第七位；但财政收入却连续十多年高居全市第一。

h县成为“财政大县”得益于这个县的一家卷烟厂，平均每年给h县提供两个多亿的税收！对于一个工商业基础薄弱的内地农业县来说，这是一笔相当可观且无可匹敌的财政收入。

但令人匪夷所思的是：这个全市首屈一指的“财政大县”，同时也是全市首屈一指的“贫困县”，公民人均收入居全市倒数第一？

在中国内地的广大农村，农民的住房条件最能反应当地的经济状况。本世纪初期，在农村推行“一税制”以前，f市辖各县的农村基本上都实现了“楼房化”，占绝大多数的农户都居住在两层以上的小洋楼里。公路两旁的民居外墙大多贴上了瓷砖，窗户安上了城里人的设备“防盗网”，形成一道靓丽的“公路风景”……与之形成鲜明对比，h县公路两旁的民居大多是低矮的土墙瓦房，极少数钢筋水泥建筑外墙裸露，连水泥也没刮一层，就更不用说贴瓷砝了。h县的“形式主义”泛滥成灾，公路两旁的民居尚且如此，就更不用说远离公路的偏僻地带了。

h县何以会贫困如此呢？

是国家把h县的财政收入卷走了吗？非也！h县是革命老区，国家不但不要革命老区的财政上缴一分钱，相反还提供令人眼红的补贴和优惠政策。

是经常性的自然灾害耗尽了公库里的钞票吗？非也！h县一无大面积的旱灾洪灾；二无蝗灾地震，自然灾害在新中国从来也没有威胁过公民的基本生存条件。

那么h县的巨额财政收入哪里去了呢？

这要问h县的县官们，他们最清楚h县的财政收入用到哪方面了，更知道h县不应该贫困而贫困的症结所在。

造成“财政大县”“贫困”的根本原因有三：

原因之一：h县的财政是“腐败财政”，超额财政收入主要用于提升“腐败档次”，而不是用于发展经济和改善人民的生活水准。

基层政府的权力基础有限，县官的权力基础主要是“财权”和“人事权”，其中“人事权”又是最敏感的权力。县官的人事权主要体现在四个方面：一是给下属升官提干；二是调换工作岗位；三是让乡官进城；四是给某人“财政编”。

所谓“财政编”就是靠纳税人的钱发工资的人员。对于一个工商业基础薄弱缺少经济机会的内地山区县来说，“财政编”无疑是一个令人眼红的待遇。因为超额财政收入提供了较大的伸缩空间，县官及其各部门下属有条件扩大“财政编”人数，把有求于他们的“编外人员”纳入“财政编”。“扩编”在绝大多数情况下不是为了工作需要；也不是为了解决“就业问题”；更不是为“人才”提供公正待遇；而是为了安排亲信和“回报”给予县官及其部属“各种形式奉献”的投机人员。那些“转正”的编外人员自会知恩图报，用“恭顺和钱财”酬谢那些“帮过忙的”县官及其部属。结果h县“吃财政饭”的人逐年膨胀。与h县相邻的m县人口和面积比h县高出一倍以上，可吃财政饭的人只相当于h县的一半；也就是说h县每个纳税人供养的“财编人员”相当于m县的四倍以上。超出邻县水准财政收入的很大一部分就用于供养超编的“吃皇粮人物”，而不是用于发展经济和减轻人民负担。

中国内地的部分县级政府有一条不成文的“县官财政特权”，列入“常委”的若干县官可以分到一定数量的“财政款”（h县称为“红头”）用于“献爱心”，这部分“公款”的支出不需要经过集体“研究”和常规“拔款”程序，用在哪里和怎么用全凭常委个人决断，只要到时提供用于公共建设、社会福利的证据及合法票据就成。如某县官的家乡要挖一口井，他就可全权作主在自己的“红头”份内拔出一部分“公款”，然后由村委会开出发票就可报销。挖一口井也许只要几千元，但村委会开出的发票也许高达几万或十几万元，个中隐情相信正常人都能想象得到。h县因为财政收入较高，所以“红头”的数额也远远高出f市的其它县市。又一笔超额财政收入避开了“县计民生”而被“腐败”掉了。

h县的卷烟厂为一个农业县额外提供两个多亿的财政税收，按正常公务开支应该能够满足该县的财政支出并略有赢余（人口与h县相当的t县在本世纪初财政收入只有八千万元），该县应该大幅减免农业税和商业税以休养生息。但实际情况恰好相反，在国家取消农业税之前，这个县人均负担的农业税费高居全市第一，实行“一税制”前的那一年人平高达300多元。h县的人均土地只有一亩左右，因为山区气温低，多数地方只能种一季水稻，按亩产1000斤计算，当时的粮价是每百斤三十元左右，每个农业人口从土地上的获取的“产值”也就区区300左右，也就是说农民辛苦劳动一年，辛劳成果全部交给政府不算，还要自己倒贴上种田的全部投资，农民种田不但不能赢利相反还亏本？

为什么会出现这种反常情况呢？

还是h县的“腐败财政”作的孽！

超额财政收入调高了官员“腐败胃口”，农民得为乡官的“超限腐败”买单。

上世纪九十年代初期，h县实行乡镇财政包干，各乡镇的财政收支自此与县级财政分离，自行负责收支平衡。卷烟厂提供的税收属县级财政，各乡镇财政原则上不能分享。于是各乡镇只好自行筹措财政收入。h县的乡镇都没有象样的工业，商业也停止在“小店铺”阶段，财政收入的绝大部分全靠农民交纳。

因为h县吃财政饭的人员膨胀，乡镇政府一样会受到影响，各乡镇“财政人员”大量超编，每个农民供养的吃农税人数目也远远高于f市的其他地区。

中国目前的基层政府体制，几乎没有哪个乡官不想谋求“进城”和“升官”。

谋求进城升官的通常途径除了搞些劳民伤财的“形象工程”体现“政绩”外，还得给能决定自己政治前途的县官“意思意思”。

因为超额财政收入调高了县官的腐败档次，“意思”的份量也就远远高于邻近县市。本世纪初期，m县送给“常委”用于联络感情不需要政治回报的“见面礼”是两条红塔山和两瓶剑南春，价值不到五百元；h县则是两条大中华和两瓶五粮液，价值高达一千六百元左右！

乡官本人不能创造价值，本世纪初每月的理论工资还不够买两条大中华，用于向县官“意思”的钱只能只农民要，于是巧立名目乱收费也就成为“必要”。

于是农民在“重税乱费”的压榨下日益变成赤贫……

由此可见中央取消农业税是一个多么英明的决策！

至于工商业税费，h县更是高得离谱，因此h县的物价远远高于其他县市，尤其是餐饮业价格不但在全市，就是在全国也绝对排在前几位！h县离省城只有一百公里，但餐饮业价格则高出省城一倍左右。高物价进一步加深了公民的贫困。

于是财政大县成了超级贫困县！

原因之二：卷烟厂限制了h县中小企业的发展，使h县的工业发展长期限于停滞状态。

卷烟厂属高利税工业，能给当地政府提供大宗财政收入，但纳税人受益情况则远不如利税率较低的中小企业。

h县卷烟厂每年提供近两个亿的税收，但只能为近500人提供就业机会。卷烟厂员工工资水准高出h县平均水准一倍，本世纪初按每个员工月薪1000元计算，卷烟厂每月只给h县居民提供50万元左右的个人收益。如果是若干中小企业提供总量达两个亿的税收，那么这些中小企业的就业人数就会远远高于500人；创造的个人收益也会远远大于每月50万元。如果加上若干企业主的经营利润，纳税人受益情况会远远大于提供同等税收的卷烟厂。也就是说在提供同等税收的前提下，中小企业比高税率的卷烟厂能提供更多的就业机会和更多的个人收益。如果卷烟厂在提供两亿税收的情况下纳税人获益一千万元的话，那么中小企业在提供两亿税收时纳税人获益可能高达两个亿？

h县因为有卷烟厂提供大宗税收，县官也就缺少必要的忧患危机意识，没有热情去扶持这个县中小企业的发展，为中小企业提供优惠政策和相对清静的“投资环境”。实际情况是：h县的中小企业不但得不到政府扶持；相反还受到诸多限制。如果某人想办一家企业，一开门就用几十个部门上门伸手要钱，稍有抵触就有巧立名目的“罚款单”送上门。如果拒绝交纳，全幅武装的法警就会上门强制执行……如果企业主交不出这些名目繁多的“罚款收费”，企业还没开业就只好关门。如果勉强应付了五花八门的“收费”衙门，经营规模也会大受影响，用于扩大再生产投资的钱得拿出相当一部分用于“交费”。如此恶劣的投资环境最大限度地扼杀了h县公民的投资热情，结果工业长期停滞不前。

因为中小企业得不到发展，h县“财编人员”以外的普通公民不能从工业中获益，种田亏本，经营小商品的小店铺在“重税杂费”压榨下只够勉强维持温饱，全县的经济陷入恶性循环，于是继续贫困下去。

原因之三：“财政大县”的名头吸引了大批贪官。

因为是知名的“财政大县”，县官能得到更好的财政待遇和发财致富机会，对于一个缺少责任心和荣辱观的官员来说，谋求去h县任职就成为f市县官最理想的去处，即使因此行使巨额贿赂也在所不惜。因此h县就成为有“贪官潜质”的官员竞相追逐的任职目标，在相当长时期内事实上也成为f市贪官的大本营，县委书记一代不如一代，上文中的“三光书记”就是h县的上一任书记。虽然h县也出了部分“好官”，但贪官的比例绝对高于f市其它县市！贪官是地方贫困的内在根源，如此多的贪官自然造就了“财政大县”的超级贫困。

新世纪的今天，由于“兄弟县市”扶持中小企业的长远政策开始产生效益，h县的财政收入已退居全市第三，但“财政支出”并没有相应“后退”。腐败档次调高后就不容易降下来：超编的“财编人员”很难清退；用于拉关系的烟酒档次更不能换低品牌…………

于是在“兄弟县市”经济大踏步前进的“凯歌声中”；h县的经济在大踏步后退！

（待续）

二00七年八月十日

-全文完-