人大代表作为国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责，是人大行使监督权的力量源泉所在，其职权能否行使好，其职责能否履行好，直接关系到人民代表大会制度的优越性能否充分体现，直接关系到人民群众的民主权利能否真正落实，直接关系到权力机关在国家政治生活中的作用能否充分发挥。但在实际工作中，由于诸多影响代表作用发挥的原因，代表“不能执行代表职务”、“不愿执行代表职务”、“不敢执行代表职务”的“三不现象”，致使不少代表被群众称之为　“荣誉代表”　、“特殊代表”、　“会议代表”、“挂名代表”，有的甚至成为某些利己私益的代言人。事实上，这些不可否认地给国家权力机关形象带来负面影响，悖离了人大代表履行职责和义务的根本宗旨，丧失了人大代表的公信力。

一、　“三不现象”是人大代表作用发挥不够的主要表现

人大代表在本级人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，都是执行代表职务。应该说，各级人大代表总体上素质是高的，他们不辜负选民的期望，忠实地履行代表职责、建言献策、为民代言，想问题、办事情都要把人民群众的要求和愿望放在首位，因而奠定了人民选举人大代表为民当家作主的政治基础，受到人民群众的拥护和支持。但在实际工作中，也存在着代表执行代表职务不到位，代表作用没有真正发挥出来的“三不现象”。　一是不能执行代表职务。主要是代表素质不够高的问题。主要表现在调查能力欠缺、表达能力欠缺、协调能力欠缺三个“能力欠缺”上。事实证明，人大代表素质的高低，直接决定着代表作用发挥的好坏，人大代表的思想政治觉悟高、政治敏锐性和政治鉴别力强、科学文化水平高、人大业务知识丰富，发挥作用就相对较好。反之，发挥作用就差。因各方面条件的限制，这些代表的基本条件和素养、政治素质和能力素质素质存在明显的差异，因此，他们在履行代表职务中总是觉得心有余而力不足。　二是不愿执行代表职务。主要是代表的思想认识不到位问题。有的代表认为，只要干好了本职工作就是称职的代表，就展现了代表风采，就是一名好代表。有的基层代表把当代表看成是上级或领导对自己的一种奖励，他们在思想上缺乏履行职责的主观愿望和内在动力，在行动上忙于自身的本职工作，对代表活动则基本不参加，被群众称为“荣誉代表”。也有的领导干部因忙于开会或应付繁重的本职工作，很少参加代表活动，被群众称为“特殊代表”。这些代表，顶多参加一年一次的人代会，对闭会期间的视察、检查、评议等则不热情、不积极，不能很好地去体察民意、了解民情。三是不敢执行代表职务。目前，由于社会上普遍存在着对人大代表的性质、地位、作用了解不多，认识不深的问题，代表充分发挥作用的社会环境气氛不浓。有的地方党组织对人大工作重视不够、支持不够，不善于运用政权组织形式贯彻党的主张；有的行政机关工作人员缺乏人大意识、公仆意识，不重视人大代表的法定权利，阻碍代表作用的发挥；有的单位和群众，受传统权力意识影响，习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位，轻视人大代表的作用。这在不同程度上挫伤了人大代表的积极性，影响了代表作用的正常发挥。因此，有的代表参加会议时看到一些党政领导在场，不敢积极地利用这种机会参与各项社会事务管理，以主人翁的身份和直言不讳的态度为民代言，而是把代表工作作为负担，担心自己提出不同意见会影响领导对自己的看法，甚至怕遭打击报复，于是发言的时候讲成绩洋洋洒洒、讲问题吞吞吐吐、提意见马马虎虎。

二、解决　“素质不足”的问题，应把好代表“入口关”

人大代表是人大的组织“细胞”，其素质如何将直接影响代表职权的正确使用。同时，人大代表个体素质基础，决定着代表作用的发挥。因此，要充分发挥各级人大代表的作用，必须首先从提高代表素质抓起，从根本上解决代表“素质不足”的问题。

一方面要把好“入口关”。　一位普通的选民，经过法律程序被选举为人大代表，一夜之间就可以成为国家权力机关的组成人员，享有了可以代表人民当家作主，比选民更多更大的权利。人大代表如何运用手中的权力来行使职权，直接反映其基本素质。但在现实中，人大代表因违法乱纪而被罢免代表资格案例并不鲜见，其实这些“出事”的人大代表，许多在当选之前，其社会声誉就并不见佳，一些甚至是当地的“灰色人物”。可也能通过依法选举步入“民主政治的殿堂”，像模像样的行使人大代表的法定职权。经验告诉我们，作为人大代表当然应该是一名优秀的生产者、工作者，否则，就不适合当人大代表。因此，在提名推荐代表候选人时，不管是组织推荐还是选民推荐，都要坚持代表的资格条件，从思想品德、文化程度、人大业务知识等方面进行严格审查，严把代表准入关。不能因为考虑代表的广泛性、代表性或代表结构比例，就降低标准，把一些声誉不佳、参政能力不强、执行职务的能力差的人选为代表，产生代表“先天素质不足”的问题。应依法让选民充分发表意见，充分行使提名权，把符合代表条件和结构要求的候选人提出来。必要时，还可通过考试的办法考核候选人掌握有关知识的程序，引入竞争机制，进行择优录取确定人大代表候选人，让代表候选人直接与选民见面，发表竞选演讲，当场回答选民或代表的询问，使选民心中有把尺子来衡量每一位代表候选人，选出更优秀的代表。通过竞争机制的引入，提高代表的素质，促使代表更加努力地工作，发挥代表应有的作用。

另一方面要进一步优化代表结构。纵观代表的结构，人大代表中的党员和官员名额居高不下、结构不合理是一个不争的事实。“中央党校王贵秀教授针对我国各级人大代表中官员占70%的构成现状会曾大声疾呼“代表中的官员之多是世界罕见的，人民代表大会不是官员代表大会！”目前，代表中党政干部仍占较大比例，有人不禁感言：“人大代表官员多，政协委员老板多”、“如今的人代会开成了党代会、官代会！”言语尽管有些比较偏激，但仔细掂量还是很有道理。按照当前的状况来看，人代会参会人员的主体与党代会的构成的确区分不大，“人代会开成了党代会、官代会　”还真道出了人大代表结构不合理的现状。这种既当“运动员又是裁判员”的一肩挑格局不利于代表的监督职能充分发挥。笔者认为，一是要改革代表分配结构，制定好代表的比例要求，充分考虑非党平民代表的比例构成，要保证各方面特别是有一定科学文化知识的代表进入权力机关。二是党委部门要适当减少向基层推荐代表名额数，减少领导干部代表比例，腾出名额，让选民有条件推选出真正能为自己说话的工作在第一线的农民、工人和知识分子为人大代表。三是要充分发扬民主，尊重民意，依法选举，激发和珍视公民的选举热情，以提高基层人民群众政治参与度，真正让社会主义的民主政治建设得到充分体现。在实际操作中，不仅要注重代表政治和文化素质，更要考虑代表履职涉及政治、经济、文化、法律等社会生活的各个方面，要注意结构的合理性，注重吸收各方面人才，提高人大代表的总体知识含量，使人大成为聚集各方面人才的智慧机构。这样，无论涉及到哪个方面的议题、具体监督哪个方面的工作，都有熟悉这方面的人大代表，代表的作用才能有效得到发挥，人大监督工作也才能抓住关键，找准症结，提出意见，从而有效地提高人大监督的权威性和影响力。

三、解决“三手代表”的问题，要疏通代表“出口关”

所谓“三手代表”，是人们对那种“见面握手、开会拍手、散会挥手”代表的戏称，这类人大代表，把“人大代表”这一职务当成一种政治上的荣誉和社会地位的筹码，为开会而开会，把　“一府两院”工作报告当成领导讲话，把批评和建议当成希望提。但在实际工作中，这类人大代表尽管已经逐渐减少，但各级人大、甚至每个代表团都有这种审议时一声不吭、建议议案一条不提的　“不作为”的人大代表。

究其原因，对人大代表的履职要求过于宽松是一个重要因素。《代表法》规定，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”这种规定是原则性的，对于代表个人没有刚性的约束力。综观整部《代表法》，对人大代表的履职，权利规定多而细，义务条款的规定则原则而空洞。代表在会议期间的工作主要是提出议案、建议、批评和意见，但在现实工作中，哪怕是在省一级人代会，审议时一言不发、几年会议下来自己没有领衔提出过议案的代表也大有人在。代表在闭会期间，主要是以参加代表小组活动、视察、调研、约见“一府两院”负责人作为主要的履职方式，但一些代表在参加小组活动或代表视察时，只看不说，调研更是谈不上，却照样当他的代表。各级人大常委会也只能以“要求、希望”来约束他们，这样的软性约束机制，怎能不产生“会议代表”、“名誉代表”呢？

鉴于此，应考虑拓宽代表出口渠道，疏通代表“出口”关。但在我国各级人民代表组织中，人大代表职务的终止，除任期届满、迁出调离、辞职等客观因素外，剩下的惟一“出口”似乎就是被人大常委会紧急罢免。对人大代表的“退出”制度涉及到对代表权利的剥夺，以法规的方式对人大代表“退出”情形应有可操作的规定。例如，人大代表不按时参加人代会，不反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在述职评议中不称职票数过半；在闭会期间，没有完成规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；长期脱离原选区或选举单位，事实上无法履职的等情况，本级人大主[xi]团或县级以上人大常委会可要求其辞职等。从当前的地方人大工作看，各级人大常委会几乎都面临着一个同样的困难，即便是《代表法》规定“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的可以中止其代表资格”，但现实也很难真正做到“有法必依、执法必严”，对一些不适合再担任人大代表职务的人，如何让其依法退出人大代表行列，《选举法》对代表的罢免给予了规定，《代表法》又在第五章“停止执行代表职务和代表资格终止”中对代表的“退出”情形进行了补充延伸。但在具体工作中，一些既不适合启用罢免程序，也缺少“停止执行代表职务和代表资格终止”前置条件的代表，　“退出”更难，尽管常常是通过“做工作”让其辞职，但这必竟是在打法律的擦边球，怎么说都没有理直气壮的感觉，所以难度可想而知。

与此同时，要建立和完善代表监督制约机制。《代表法》第五条规定，代表受原选区选民或原选举单位的监督。因此，一是要实行公开代表活动制度。把人大代表的活动始终置于人民群众的监督之下，让选区的所有选民都知道代表的姓名、单位、电话号码，工作情况等。这样才能随时与选民保持密切的联系，才能确保代表随时接受选民的监督。二是要实行代表述职制度。对直接选举产生的人大代表要采取书面或口头述职相结合的方式，届中或届末向原选区选民述职，然后由选民进行评议；对间接选举产生的人大代表，一届中至少应向原选举单位的人大常委会提交一次述职报告，由人大常委会决定全部或部分印发给全体代表。三是要细化人大代表的履职规定，用于考核和监督。例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该提前听取选举单位或者选区选民的意见和要求，并在议案或建议、批评、意见中得到充分的反映；代表在人代会闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案或建议、批评、意见提交本级人大；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于20%等等。同时还可以将代表向选民或原选举单位报告工作、接受询问或质询等制度吸收进地方法规，构建起对人大代表履职有规定、可操作、求实效的监督机制。　

四、把脉问诊“哑巴代表”，畅通“讲真话”、“听真话”渠道

讲真话是发挥代表在人大监督中的作用重要前提。子曰：“自古皆有死，人无信不立。”（《论语颜渊》）一个人如果老讲假话，也就无诚信可言。代表作为国家权力机关的组成人员，但如果连真话都不敢说出，只满足于听听报告，画画选票，跟跟跑跑（视察），乃至三缄其口，一如既往，甘当“挂名代表”、“哑巴代表”。这个问题必须引起我们的深思。如何营造代表讲真话的强烈氛围，除了进一步加强人民代表大会制度的宣传，切实解决思想认识上的问题，还应着手营造敢“讲真话”、“听真话”的强烈氛围

一要构建民主平台，为代表讲真话创造良好的外部环境。讲真话与听真话是一对矛盾，而“听”是矛盾的主要方面。真话再好，若无人愿听，等于白讲；或者听了不乐意，皱眉头，甚至给你颜色看，谁还愿意讲真话？因此，听真话是真话赖以存在的土壤。对各级领导者来说，要听真话，就要改进思想作风，充分发扬民主，尊重代表的意志，做到虚怀若谷，平易近人，好坏兼听。这样，人民群众才会说心理话，不至于避重就轻，避实就虚。

二要强化职务意识，激发代表敢讲真话的内在动力。真话源于责任，责任取决意识。强化职务意识，这是由人大代表的性质所决定的，它要求人大代表具有高度的社会责任感和自觉履行代表职责的热情，有群众基础，能同广大选民保持密切联系，讨论问题、发表意见时，能直抒己见，敢讲真话、实话。因此，引导代表深入学习、领会《代表法》，使他们进一步明确自己的权利和义务，增强主体观念和作为意识，真正树立“人民选我当代表，我当代表为人民”的责任感和使命感，并认真落实代表享有的诸如“在人大各种会议的发言，不受法律追究”等履职保障权，对于强化代表的职务意识，激励他们说真话、实话显得至关重要。

三要健全相应机制，为使代表讲真话提供必要的制度保障。健全和完善一整套有法可依、职责明确、程序规范、公开透明，易于操作的规章制度，这是确保代表讲真话、实话的重要环节。建立和健全代表目标管理制度、代表向选民述职制度、代表履职考核制度和系统培训制度。改进、加强和规范代表工作，进一步发挥人大代表作用，明确代表依法履行职责必须达到求真务实要求的具体目标任务，又要把能否走访、联系选民，能否直抒己见，敢讲真话、实话作为代表向选民述职的一个重要内容。加强对代表行为的有效监督，既要对代表履职情况进行量化考核，严格奖惩，又要加强对人大代表的培训，有计划地安排人大代表参加各类学习班、法律知识讲座等，全面提高他们的理论素养和专业技能，尤其是审议议案、报告的水平和能力，以保障和促使代表履职不懈怠，作风不漂浮，办事不马虎，发言不虚假，做人不媚俗，成为真正合格的人大代表。

四要加强督促检查，让代表的真话发挥应有的效用。“　说了白说”，势必会挫伤代表讲真话、实话的积极性。要解决这个问题，一方面“一府两院”要有虚心“纳谏”的态度和积极办理代表建议和意见的实际行动；另一方面，人大及其常委会要按照法律规定，还须加强对这方面工作的督促检查，特别是代表涉及政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题的建议和意见，一定要督促承办单位在规定的期限内答复和办理。与此同时，还可以根据代表的反馈意见和依法行政的实际情况，对承办单位和承办人给予不同形式的表扬或批评。代表的建议、批评和意见一旦得到了落实，其讲真话、实话的劲头也就来了。

五要多方提供信息，确保代表讲真话的实在性。语言是思想的直接现实，真话是客观事实的思维表达形式。要让代表有话说，说真话。地方人大常委会应充分发挥好代表与选民、代表与代表之间、代表与人大之间的桥梁纽带作用。努力拓展代表的知情渠道，这就要求人大常委会加强和规范代表在闭会期间的活动，定期组织代表视察，鼓励和引导代表深入基层、深入实际调查研究，体察民意，了解实情，掌握“第一手材料”，为代表知情知政，履行职务，提供多方面的信息和必要的条件。也只有这样，才能有效地增强代表建议、批评和意见的针对性、实在性和可行性，才能激励代表敢于说话，多说真话、实话的热情，善于为老百姓说话，也只有这样，才能真正发挥代表在人大监督中的作用，为社会主义民主政治建设的琼楼玉宇添砖加瓦。

-全文完-