近段时间，笔者因多次到乡镇调研，对乡镇工作有了许多感性认识，也引发了笔者的一些思考。现提出来，与有兴趣的朋友共同探讨。

近年来，我国农村税费改革和乡村管理体制改革不断深化，湖北省乡镇综合配套改革更是先行一步，到2006年，湖北广大农村已全面取消农业税，乡镇基层站所配套改革也已到位，“以钱养事”机制基本建立，处于农村各种矛盾汇集焦点的乡镇政府，再也不需向农民收取各类税费，包揽农村一切社会事务了，乡镇干部有了从未有过的轻松，乡镇工作出现了新的生机和活力。但是，与迅猛推进的社会主义新农村建设相比，这种生机和活力还没有得到充分发挥，没有完全转化为促进农村经济社会发展的推动力。乡镇政权在如何建立新的运转物质基础、履行转型后的职能等方面，仍然面临着许多新的困惑和问题。在新的形势下，如何加快乡镇机构改革，实现乡镇政权的有效运转，满足新农村建设的需求，是值得我们认真探讨的农村工作新课题。

一、乡镇工作面临的困难和问题

1、难以找准位置，导致职能弱化。税费改革后，乡镇政府职能从“收钱、催种”上实行了“大撤退”，　党、政副职名额减少；乡镇站所一部分实行了社会化，一部分上撤，从一方面来看，确实减轻了农民负担，但另一方面，给人的感觉是乡镇政权职能的弱化。有一种观点认为，现时的乡镇就象过去的乡公所，象县级政权的派出机构，不象一级政府。但农民群众普遍认同，与他们直接联系的乡镇政权就是代表国家的行政权，在税赋显著减轻后，人们并未仅仅停留于此，而是对乡镇政权的期望值越来越高，希望尽快增加面向农村的公共产品和提高服务质量。特别是在原有的村提留、乡统筹取消后，很多农村公共产品的供给出现了“真空”状态，在一些村民自治建设不完善或松散的地方，基层政府既无钱支出、也没有行之有效的办法说服村民参与公共产品的支出，“一事一议”的筹资方式要么议而无果，要么因群众承受力差难以完成项目建设。如通村公路建设，本是最受农民群众欢迎的公益事业，但因规划、管理和筹资方面的不周，使一些村落分散、经济薄弱的村增添了新债务。乡镇政府的　“越位”和“缺位”，以及利益关系调整不到位，在很大程度上制约了农村的发展和乡村面貌的改善。

2、陷入无钱办事的困境。一是人员经费有缺口。乡级财政历来是“财权小管事多”，免征农业税后，机构编制减少了，但人员精简难以到位，造成“减员不减负”，财政的供养负担依旧很大。上级下达的各项工作任务很少有经费配套，但必须按要求办理实施，这也为新债务的产生埋下了隐患。短期内乡镇财税收入又不可能大幅增加，历史债务成为难以搬动的一座大山，乡村两级债务清偿压力由此不断加大。二是无力提供新的公共服务。乡村两级收入在税费改革后显著减少，乡镇政权和村民自治组织在维持自身运转方面出现了较大的经费缺口，无力建立新的机构和职能提供公共服务。农村公共产品，如公路交通、医疗卫生设施、基础设施建设、义务教育等的供给虽然得到一定程度的改善，但仍将处于长期匮乏的状态，难以得到切实保障，公共文化事业更是稀缺。三是“税走费来”，农民负担难以从根本上得到减轻。目前一些地方农村教育、计划生育、用水用电、修建道路、农民建房、农民外出务工等领域的乱收费、乱罚款和各种摊派问题仍然存在；有的地方侵占挪用政府补贴补偿款和侵犯农民权益现象仍然存在。如果不从体制上消除农民负担的根源，难以调动农民群众参与新农村建设的积极性，农村经济的发展势头也将受到一定程度的遏制。

3、工作思路无大的创新，降低了群众的满意度。乡镇政府是直接对广大农民贯彻落实上级各项政策规定的基层机关，同时又肩负着发展本地经济的主要任务。乡镇政权的主要领导干部对基层整体工作起着决策的主体作用，应该对本地实际民情民意充分调查了解，掌握足够的“第一手”材料，但是为了招商引资，以及过多过繁的检查督导，严重分离了乡镇主职干部的时间和精力，他们大部分时间忙于在外，缺少深入基层调查研究和与村民交流的机会，导致制定工作任务和标准有的不切实际，存在喊“口号”的状况，使其他干部难以开展工作完成任务。相当一部分干部在思想观念、工作方法上还没有及时调适，在农民急需的公共管理、经济信息、致富技术和法律服务等方面准备不足，积极性不高，有的虽然热情高涨，但却在具体如何提供服务上显得力不从心，导致了群众“期望”与服务“结果”的较大落差。部分乡镇干部对经济工作研究不深，办法不多，习惯于用行政方式思维，难以担当指导农村经济发展的重任。有些地方因为没有结合实情，研究不深，出现了一些不符合科学发展观的无序发展现象，让群众的满意度打了折扣。

二、深化改革，建立新的乡镇政权运行机制

乡镇政权处于我国政权体系的最基层，在湖北，经过几轮撤并后，一般的乡镇版土面积均在100平方公里以上，人口达3——4万人，必须要有一个经济社会中心，要有基层组织机构提供社会管理和公共产品。无论乡镇机构改革如何推进，其基层政权的地位都应该得到强化。为了实现乡村治理，优化新农村建设体制环境，必须重新理清乡镇的事权，进一步明确乡镇政府哪些职能要强化，哪些职能要弱化，甚至退出。必须相应建立新的财政体制，为乡镇政权运转和乡村治理提供物质保障，这也是与新农村建设一脉相承的。

（一）明确新的工作职能，构建与新农村建设相适应的基层政府

1、履行《地方组织法》规定的基本职能。作为国家最贴近乡村百姓、规模最小、法定职责最明晰的政府，后农业税时期，乡镇政府应当实现法定职能的回归。按照“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的要求，乡镇政府要强化守土有责的理念，认真履行好国家基层政权的各项职能，促进乡镇的经济和社会事业的进步，以及保护人民财产及保障人民的法定权利。除此，上级政府应尽可能少给乡镇政府下达其它的量化标准。

2、协调县级以上部门在本辖区开展工作。经过综合配套改革后，基层事业性站所转向社会化，行政性站所上撤，乡镇机构臃肿的现状有了根本性的减轻，农村一些尖锐化的矛盾也得到了不同程度的缓解，但与此同时，对农村的管理和服务也相对出现了弱化趋向。乡镇政权曾经让度的这一部分职能应及时予以填补。但是，上级政府也应当体察乡镇政府“上面千条线，下面一根针”的困境，县政府及其各部门尽量不要向乡镇分派具体任务和下达具体指标。乡镇政府没有能力，也没有义务直接面对县政府的各职能部门。乡镇政府应该在“属地管理”的原则下，加强上下联络和横向协调，密切配合县以上部门完成在本辖区开展的各项工作。

3、指导村级组织建设，发展乡村民主自治。一是搞好村级班子建设。我国乡镇以下实行自治制度，组织、指导乡村治理的任务，基本上要由乡镇政权承担。在农村精英不断逃离的情况下，培养、选拔村组干部难度更大，要耗费乡镇更多的行政资源。在一些精英力量十分薄弱的村，还需要乡镇干部下派担任党的负责人，为村级自治输送精英力量。二是推行村务公开。实施村级民主自治，重点是村务公开，要完善村务公开的内容、程序、监督和罚则，确保村务公开得以落实。三是健全村级“一事一议”制度。提高村级班子对“一事一议”的组织能力，引导村民由被动参与到主动参与，改善乡村事务的民主自治状况。

（二）坚持事权与财权的统一，保障体制运转经费

1、要加快建立覆盖农村的公共财政体制。按照职权与责权相统一、财权与事权相一致的原则，合理划分并最大限度地为乡镇下放事权、财权、人权，精简乡镇机构和人员，建立精干高效的基层行政管理体制，降低行政成本，做到减人减事减支，切实减轻基层财政支出压力。实行“乡财县管”，明确界定县乡政府支出责任。以农业为主的乡镇，乡镇机构的运行以及农村基本公共服务的提供，必须依赖中央和省级财政的转移支付。对新出现的预算缺口，以增加一般性转移支付来弥补；要完善和落实财政对村级的补助政策，提高基层公共服务保障水平。对乡镇政府因经济利益弱化而放松发展的问题，要将发展与政绩挂钩，增强对发展的驱动力。要增加对贫困乡镇的扶助，除人员工资足额拨付外，应有基本的工作经费，保障机构正常运转。

2、要建立新的行政事务承办方式，保障办事经费。进一步强化“以钱养事”机制，明确哪些职能应该加强，哪些事务属于承办或配合办理范畴，要界定范围，确定标准，创新机制。依照“以钱养事”方式，做好工作经费的安排和拨付。按工作性质明确经费来源，由县委、县政府安排的重点工作、中心工作，经费由县财政支付；承办国家、省项目的，经费由项目资金中安排，上级要求资金、经费配套的，应由县财政协调解决；协助上级部门完成的专项工作，经费由部门业务经费或专项经费中支出。县级应当承担的工作任务，不要转移给乡镇；需要县和乡镇共同完成的工作，县里要提供相应的经费保证，并赋予必要的权力。大力加强防控自然灾害、防治传染病、流行病和安全事故应急救援等涉及面广、与人民群众利益攸关的事务。

3、要严格控制新增乡村债务。加强乡镇政府建设项目与资金的监督，禁止乡镇占用公共事业经费或举债搞建设。加强对涉农行政事业性收费的管理，对农业生产性费用以及村集体收费严格监管。不能让乡镇承担招商引资的成本，招商企业建设用地报批费用、招商工作经费要由县财政统筹安排。让事权和财权协调一致，防止增加新的债务。要不断拓宽思路，认真落实和完善减轻农民负担的各项制度，扎实开展化解乡村老债务工作。

（三）创新工作思路，转变工作方式

1、要切实把农民组织起来，发展新的生产力。一是抓好招商引资服务，优化发展环境，吸引机关干部职工、企业家、技术人员下乡创业，吸引在外经商人士和农村能人回归创业，对农业资源进行科技化、集约化开发，建设一大批生态农庄、特色农庄和特色基地，发展高效农业、生态农业和观光农业。促进工业反哺农业、城镇开发乡村的实现。二是提高农业产业化的组织程度。加快发展农村经济合作组织，引导农民搞好各类经济合作性质的协会，建立生产资料供应、技术指导、产品运销等网络状服务体系。加快引进农业产业化龙头企业，建立生产、供应、加工、运销相连贯的产业链。创新生产资料经营机制，促进山林、土地经营权等农业资源依法、有序、有偿流转，实现集约化经营。

三是加快培养新农民。大开展职业技能培训，鼓励农家子弟上职业学校，让农民掌握更多新的劳动技能。认真开展农村科普工作，让农民群众了解更多的市场经济知识、农业科技知识、法律知识、卫生保健知识，培养大批综合素质强的新农民。

2、要为“三农”提供更多更好的公共产品。一是转变工作方法。深入调查研究，坚持科学指导，尊重农民意愿，开展便利高效的行政服务，寓管理于服务之中。密切与农民群众的联系，营造新农村建设的和谐环境。二是不断创新公共产品。面向农村提供更多更好的公共产品和服务。要重点提供教育、卫生、文化、人口与计划生育、社会保障、基础设施等公共产品；搞好资源规划利用、信息发布、市场开发，为民间投资和外来投资创造条件，配合县级重大招商项目搞好服务。改变发展直接投入比重过大，而总量投入不足的问题。三是强化“以钱养事”机制。乡镇“以钱养事”机制建立之后，要加快培育和完善农村社会服务体系，不断提高服务质量、扩大服务范围，调动社会专业服务人员的积极性，保障和发展农民群众及服务人员的双方利益。

3、要创新管理和考核方式。以“权责对等”为宗旨，改进对乡镇的管理和考核，主要加强社会服务、公共管理职责等方面的考核，看其履行社会职责的情况，农民群众对公共产品和社会服务的满意度。中央、省面向农村基层的建设和扶助项目，原则上不要安排乡镇配套资金，避免降低项目建设标准或增加乡镇新的负担。县级要减少众多的“一票否决”和各种“责任状”，尽量不要给乡镇下达招商引资的硬性指标，切实减轻乡镇政权的额外负担，把乡镇干部从众多繁杂事务中解脱出来，集中精力强化新的管理职能，为农村经济社会发展服务。

-全文完-