乡镇债务危机及其对策思考

　近年来，中央以“减负”为核心的扶农政策已大见成效，农民因此而受益良多，农业因此而弹出低谷，农村因此而呈现生机。然而，正如任何事物都存在两面性一样，“减负”政策同时也对乡镇财政带来了严重的“冲击”。近三年来，乡镇财政举步维艰，每况愈下。笔者攫取四季红这个移民小镇的财政状况为背景材料，试图对乡镇债务情况作管豹之窥，以图求得领导层更深刻的思考。

一、沉重的现状——扫描乡镇债务

四季红镇是安化柘溪库区的一个移民建制镇，地处沅江市北陲，洞庭湖腹地。全镇辖9个村、1个街道居委会，1。6万人，耕地面积1。5万亩。就在这样一个小镇，乡镇财政已不堪重负。2002年财政债务达5694699元，部门债务达3686023元，2004年，财政债务更高达6920054元，部门债务为4764668元，。扫描上述债务情况，我们可以得出三个结论，第一，乡镇负债越来越重，四季红镇在2002—2004年间，债务增加2304000元，其中财政增加1225355元。然而，四季红镇尚不能代表当前乡镇的负债情况，因为该镇为移民乡镇，绝大部分基本建设都是国家投资，如果剔除国家投资因素，该镇的债务2004年将达1500万元以上。第二，债务构成越来越广，2002年，镇财政5694699元债务中，个人集资款110户，2917548元，公务性欠款100万元，其它往来877151元，未计利息760000元，财政担保14万元；2004年，除公务性欠款100万元，其它往来877151元，财政担保14万元未变外，个人集资增至130户，达3551737元，未计利息增至184万元，另增加50万元工程建设款。第三，债权偿还期越来越远。从帐面上看，四季红镇2002年财政债权4054652元，2004年债权为4322484元，之所以两年时间里债权非减反增，是因为债权的构成复杂。在2004年的4322484元债权中，乡镇部门欠款180万元，个人欠款312484元，其他欠款220万元，周转金10000。其中乡镇部门目前度日如年，近十年不可能有偿还能力，个人欠款有一部分债主已杳如黄鹤，追索遥遥无期；其他欠款、周转金大多已变成死帐、呆帐。

镇债务情况的严重性还远非如此，过来，勿庸讳言地说，乡镇财政是“农民财政”，是农民和田土在支撑着财政的运转，四季红镇是整个沅江农民负担最轻的，2000年以前每年取之于民的可用财力在50万元，其他乡镇每亩在50至100元之间，多的达500万元。因此，“农民财政”的结束所引发的乡镇财政危机，是目前乡镇财政面临的最大困境。

二、超重的负荷——透析债务成因

乡镇债务形成的原因是多方面的。站在理想主义的角度看，有体制的、机制的、政策的、法律的、集体的和个人的等诸多因素影响，从现实的层面讲，笔者认为主要有6个方面的原因，这六个方面各成体系，每一个方面都象核反应堆一样，在不断地爆发裂变，吞噬着财政的肌体，姑且称之为“六大效应”。

1、人头效应。四季红镇目前集中核算的财政、部门在编人员85人，工资发放人数103人，按人头计算，每人的工资、奖金补助、岗位开支在1。5万元以上，每年至少需自筹资金150万元来发放人头经费。而90年代，上述单位不足50人，不到10年人数翻了一番。出现这种局面，主要是三个原因。第一是领导的关系。许多油水部门，如水利、计生，包括机关，都有上级领导关系户的身影；二是政策的关照，如国家的人才政策、公务员政策，造成机关人员的增加；三是组织的关心，许多农村基层支部书记、村委主任，在多年的工作中作出了较大贡献，乡镇党委用之不安，但又弃之不忍，只好调至乡镇部门工作。上述的三个因素，到目前还有继续下去的势头。

2、底层效应。上面千头线，下面一口针，乡镇处于政权基层，有成十上百个对口的上级部门要接待、招待和优待。每年单纯例行公事般的检查、评比、督导、验收、考核就有数百次。拿四季红来说，都说四季红的谷酒“纯”、四季红的豆腐“嫩”、四季红的腐乳“鲜”、四季红的西瓜“甜”，其实也不尽然，但为什么都这么说？是因为四季红的这些东西是不要钱的。四季红镇每年财政单纯接待开支就逾50万元，包括部门在150万元以上。由此还产生另一种负面效应：上级来基层受到隆重接待，基层干部到上面办事也不能受冷落，整个政界都在吃喝中进行工作，肥了干部，亏了财政。

3、循环效应。上世纪90年代，乡镇财政很富，很有诚信度，由此派生出高息的拆借资金，之所以高利息，是因为财政付得起高利息；之所以能借到钱，是因为债主信任当时的财政。四季红镇90年代拆借资金的年利率高达24％，近几年尽管已压缩到12％，但财政每年仍需支付43万元利息。循环效应主要体现在二个方面：一是连本带息的滚动循环，该镇90年代拆借款还不足100万元，目前已达355万元；二是新一轮拆借的交替循环，领导班子的变动、特殊债主的哀求，都迫使乡镇领导举借新债还旧，如此循环往复，无有尽时。

4、政绩效应。政绩工程使群众得到了实惠，事业呈现出生机，但苦的仍然是财政。四季红镇的债务构成中，有近一半是政绩工程造成的，其中“两基”达标100万元，城建公共设施110万元。政绩工程带给财政的负面影响在于，前任领导政绩显赫，有口皆碑，现任领导又怎能安之若素？其负面效应不可低估。

5、从属效应。乡镇财政虽然独立核算，自成体系，但经济的主体依然从属于市级财政，这主要体现在税收没有自主权上，每年税收的基数归上级确定，而上级则不分乡镇的发展水平，大体上是一刀切，并且任务下达后，不能摆困难、不许讲价钱，不准留尾巴。四季红镇财政每年垫付税款20万元。因为完成得好，还有增加基数的可能。

6、依附效应。乡镇财政原来是依附农民的，财政空了，发一个文件每亩收几十元，对农民无大碍，财政却因此殷实得很，收款的习性，花钱的惯性，还在产生巨大的效应，许多非生产性开支形成的债务，就是这种惯性的产物。

三、厚重的忧虑——审视债务危机

乡镇债务所产生的巨大危机，正随着“农民财政”的消失而日益凸显，主要表现在四个方面。

1、政府形象缺失。政府是需要财力支撑的，财力空乏，既不能为社会造福，又不能为百姓解难，也不能为发展谋利，政府的职能将严重削减，政府的威望将大打折扣。巨额债务的形成，使这种危机进一步恶化，我们不能指望一个食堂停炊、财政停业、机关停摆、发展停滞的政府能得到群众拥戴。四季红目前的情况尚属正常，许多乡镇已经出现了这种危机。

2、领导精力缺位。在巨额债务的阴影里，乡镇领导根本无法正常工作。机关大院经常是债人出入，乡镇领导只能是忙于接待、疲于应付、苦于解释。领导外出跑项目，与其说是谋发展，不如说是谋还偿，或者谋躲债。

3、干部人心缺散。乡镇由于债台高筑，借债无门，只好拖欠干部职工的工资，最长的达一年多之久，许多机关干部“拿自己的钱，办公家的事，欠儿女的债，挨老婆的骂”。由于领不到工资，部分干部只好清贫度日，整天灰头土脸，精神不振，并因此产生去意。还有的乡镇尽管工资发放了，但没有其他奖金补助，干部们因而得过且过，并美真名曰“拿多少钱，做多少事”，人心变得十分复杂。

4、群众利益缺损。乡镇政府直接面对最广大的也是生活最艰辛的农民群众，广大农村经济基础薄弱、基础设施老化、贫困户众多，急需政府的公权力来帮助解决，而目前的财政状况，政府是无能为力的，受损的只能是群众利益。

四、凝重的思考——展望乡镇出路

走出乡镇财政的困境，摆脱乡镇债务的困扰，不可能是一朝一夕之功，也不是一蹴而就之事，它需要整个领导层的共同关注，社会各界的共同思考，干部群众的共同努力，需要几年甚至十数年的艰苦作为。本人只站在财政的角度，提出几点粗线的看法。

1、改变观念，截断耗财之源。机构臃肿、人员庞杂、文山会海、吃喝之风，是一个认识了多年的主题，但直到今天，机构是越精越肿，人员是越减越庞，会议是越压越繁，吃喝是越刹越盛。解决这些问题，彻底截断耗费财力的源头，我认为首先要改变三个观念。第一，干部不是少了，而是多了。我们现在是不停地给公务员队伍换血输液，理由是为了年轻化、知识化，但另一方面却有一大批年富力强、能力出众的干部无所事事，用人制度亟需改革。第二，干部不是不想出去，而是不能出去。目前，乡镇至少有一半干部不是满负荷工作，至少有四分之一的干部是在应付式做事，而奖金补助基本是平分的，其结果是做了事的心不满，没做事的心不服，人与人之间矛盾重重。但没事做的因为有后顾之忧，才不能外出谋事。第三，不是人人都要有一口饭吃，而是人人都要创造财富。多年的平均主义、所谓的领导“德性”、人事问题上的藏头缩尾，造就了“人人有口饭吃”的格言，与“人人都要创财富”的时代潮流大相径庭。为此，本人认为应该实施四项举措。一是央财和地方财政输血，彻底买断一部分萌生退意而又不够退休年龄公务员的工龄，在10年时间里完成；二是积极推行公务员轮岗制度，以三年为一个周期，鼓励公务员下海经商，并严格落实其政策待遇，为公务员解除后顾之忧，又为财政节省大笔的岗位开支；三是坚决实施“自创财富”的理财原则，特别是对各部门单位，乡镇要坚决取消拨款，对干部个人，要以“创财富”的多少来确定利益分配方案；四是各级政府要出台《工作行为规范》，严禁各部门对乡镇索拿卡要。

2、改革体制，理顺谋财之策。财政体制的改革和“农民财政”的消散，使税收成为乡镇财政的唯一来源。目前，我地的税收体制还存在着严重的弊病，极大地制约了乡镇财政的生存和发展，主要表现一是税收的分配不合理，乡镇财政根本没有自己的税收盈余。二是税收的确定不合理，基数过高和经常调整，使乡镇不堪重负也无所适从。正是因为税收分配体制的不健全和不合理，乡镇对于发展才没有过高的热情和非发展不可的动力，必须彻底改变。首先，为充分调动乡镇发展经济的积极性，上级政府应确定“国税超额分成，地税市乡分享”的办法，地税不论任务大小，市乡两级各占50％，因此而带来的市级财政亏空，可以以减少拨款来弥补；其次，确定基数的期限应至少定5年甚至10年，以给乡镇发展的喘息时间，只有这样，各乡镇才会出现争相发展的好势头。

3、改善条件，拓宽生财之路。着力巩固财源，努力培植财源，大力拓宽财源，应成为乡镇财政最主要的工作目标。要进一步明确“经济决定财政”的指导思想，通过优质的服务来取得良好的工作成效。在四季红，我们计划重点扶植木线条生产、腐乳加工和谷酒酿造三大拳头产业。在扶植过程中严格实行“三定”：一是定点扶持。分工负责，每人领引一个项目，并把工作的效果与工作业绩挂钩，以增强工作的积极性和责任感；二是定时联系。每个月至少保证5天时间下到各自企业，了解经营状况，掌握生产情况，帮助业主解决问题，克服困难，渡过难关；三是定额投入。对于确有发展前景的项目，及时向政府作出汇报，全年拿出一定数量的资金予以扶植。通过财政的努力，使全镇的几大产业出现兴旺红火的发展势头，为财源建设奠定良好基础。力争今年消赤100万元。

4、改进工作，加大聚财之力。进一步贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针，加大财税征管的力度，重点落实“三到”：一是宣传到家。进一步完善市、镇、村三级税法宣传网络，切实加强单位、个人的纳税意识，坚决维护税法的权威性和严肃性，营造良好的税收征纳环境。充分利用广播、宣传车、横幅标语、宣传橱窗和各类会议，宣传税法，使税法家喻户晓。二是措施到位。严格遵循“公开、公平、公正”纳税的原则，不搞暗箱操作，不搞人情税、关系税，并及时公开各种缴纳名册和免税名册；三是责任到人。在财税征管工作开展的过程中，要认真负责，敢于碰硬、善于诱导、严于自律，为任务完成做出自己的努力。我们要当好“铁脚板”，用勤奋来收税；当好“铁算盘”，用智慧来核税；当好“铁面孔”，用无私来稽税；当好“铁汉子”，用生命来护税。通过不懈的努力，来实现财政脱困的目标。

-全文完-