谁在喊乡镇干部没事做了?

______关于汉滨区乡镇机构改革的路径探析

王典根

自2002年以来,乡镇改革的力度空前涨,核心的问题就是乡镇干部的分流,以达到农民增收·那是他对现实中的乡镇干部不了解?因为这份职业的本身就是一个弹性较大的职业,所以乡镇干部工作多，难度大，待遇低，责任大，这就是对乡镇干部原汁原味的最真实总结。这些苦衷谁来关注？农民关注增收关注减负，工人关注岗位关注物价，商人关注钱袋关注娱乐，文人关注创作关注出书,父母关注孩子关注孝敬,下级关注上级关注享受，中央关注三农。陕南一位"访专业户"说:"我们党中央就是有恩人，省市有亲人，地市有好人，县市有坏人，乡镇干部不是人！"乡镇干部得不到应有的关注，受到上下挤压，左右臭骂，中间加械,就像“母鸡命”，头挨叮，背挨踩，屁股挨踢·“如果乡镇干部平时不注意自己的身体，等到退休时有的得到却是‘病残的躯体’”,这一位在乡镇工作四十多年的老同志,现在已经有了切身的体会。

陕南一位乡镇书记说:"我当书记处16年来,从没有过像现在这样大的压力,从两山的穷乡僻镇到经济基础较好的川道乡镇,从大乡大镇到城区的办事处都没感到像现在这样干着不该的事，担着不该担的风险，承担着不该承担的责任，受着不该受的气，吃着不该吃的饭，可共[chan*]党的干部那个不是这样的呢？"作为一位乡镇干部的苦衷:一是手中无权，责任太大;二是工资不高，压力太重;三是人员太多，编制太少;四是学习太少，水平太低;五是条件太差，理解太缺。例如：　上交财政任务没有完成，扣工资;计划生育抽查没达标，黄牌警告;综治排位上不去，警告;安全生产出事故，罢官;工作任务没完成，待岗;只要出了问题就撤职·以至于有的地方父母教孩子：不好好读书，长大了就当乡干部。以至于某地调整干部，副乡镇长调县科局任副科干部都感谢组织关心。长此下去，谁肯在基层干!　在基层工作的同志认为苦他们不怕,累他们不怕,难他们不怕,怕的就是他们成为历史的罪人,这让他们没办法理解?如果没有乡镇干部农民就能增收吗?他们心甘情愿为农民牺牲！

谁在喊乡镇干部没事做了?那肯定是领导在检查工作中经常说模能两可的含糊话、人云亦云的重复话、缺乏新意的陈旧话、不解决问题的原则话、不懂装懂的外行话、脱离实际的吹牛话、张冠李戴的老套话、大错而特错的空动话、颠倒黑白的大笑话、这可是各级领导的看家本事，你不让检查不让说大话，不是让领导失业吗？于是领导逢会必讲机构的精简,干部的分流,就这样一传十,十传百,成为人人皆知的事·　乡镇干部成了体制和制度的牺牲品，但乡镇干部自己也不要抱怨，你不干就得了，反正用不了那么多乡镇干部,就这样四十多岁的乡镇干部静观改革等政策,三十多岁的乡镇干部围观领导跑官要官;二十多岁的乡镇干部围绕同事打转转,造成干的不如看的,看的不如跑的,跑的不如送的,送的不如有关系的,结果不干事的还给干事的提意见,这样一种恶性膨胀和恶性循环的工作环境,领导的意图也达到了,人还是那些人,事还是那些事,机构还是原封不变的机构·乡镇工作是一个容易被人误解的“雾区”，也是一个法律监督的“茫区”。其实乡镇干部需要理解、需要关爱、需要公正。因为只有人性化的管理和合法化的政策才能让乡镇干部同农民群一众道治政安民。　

20多年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程，精简效能的改革预期目标未能达到。由于种种因素影响，目前的乡镇仍然处在动态之中，许多乡镇干部处在惶感之中，我们乡镇干部都在关注着改革的走势。　

本文认为中央财政不养县乡政权，上面发帽子，农民出票子，中央、省市各级不会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。也只有县乡政权靠中央财政统筹，中央政府下决心解决"三农"问题·农业税的取消，“农不养政”变为现实，县乡体制和机构改革真的是"狼来了"。　乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款·取消农业税后,昔日“收刮”体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府的职能必须逐渐转向服务型政府。很明显支撑乡镇“官本位”体制的第一块多米诺骨牌倒下了，预示着一个“民本位”的乡村社会开始发育。

乡镇是我国最基层的政权组织，是党和政府联系群众的纽带和桥梁。乡镇工作的好坏，直接关系到国家政权的稳定，关系到农村的社会经济发展。安康市236个乡镇办事处有151个乡镇党政机关人员超编，超编人员达1829人。由于人员超编和其它历史的原因，全市有债务的乡镇就达194个，占乡镇总数的97％，各乡镇累计债务占全市乡镇财政总收入的184·2％。据初步估算，全市各乡镇要保证机关正常运转，除人头工资外，最低需要经费人均为2500元，而实际能列入财政预算保证的人均只有450元。居高不下的财政供养人员和沉重的债务负担，加上不断增加的开支项目，使乡镇工作运转困难较大，从而影响了农村基层工作的开展。　乡镇改革不是淡化乡镇政权，而是职能的转变。

“四农”问题——“农民真苦，农村真穷，农民工真累，农业真危险”，是我国农村发展进入新阶段面临的一个突出矛盾，制约着我国经济和社会的整体协调发展，是我们全面实现小康目标的“瓶颈”。砸碎“铁饭碗”是乡镇体制改革的必由之路，可是，从“踏步走”到“起步走”，我们竟用了20多年的时间。笔者认为“中国的改革不怕慢，只怕站”，因为从中国的经济大势看，以税费改革为核心的农村配套改革需要的已经不是“起步走”而是“跑步走”。"四农"问题是决定中国命运的最沉重法码,而乡镇则是解决"四农"问题的要害所在·因为要担负着稳定一方社会,发展一方经济,服务一方群众的重任·曾经将"催粮要款"作为主业的乡镇,不仅面临着对传统工作方式的抛弃,而且还将彻底改变两千多年来农民种田缴纳"皇粮国税"的历史·在这种背景下,乡镇转变说的还是一个怎样改革和服务的问题,因为成形于计划经济时代的乡镇机制以及长期形成的工作方法显得为合时宜·　

给你一个乡镇机构改革的难题　

我们是农业大国，而不是农业强国。“小农”思想根深蒂固，人们都把“四农”之痛怪罪于乡镇，又有谁熟知乡镇之苦、干部之难、待遇之低、负担之重　、责任之大，条件之差？当然乡镇工作最容易出问题，这也是不争的事实，因为职责界定不清。事务繁杂而导致顾此失彼；又因为机制不健全，程序不规范，导致效率不高，改革机制滞后，在这众多问题中存在的情况下，要想从根本上解决乡镇改革问题实在勉为其难。面对这种情况，不少乡镇感到茫然，社会上的种种议论也随之而起。

管理层失去说真话的能力？当前，乡镇干部的工作成绩主要取决于他们对上级下达任务的完成情况。在自身利益的驱动下，各级政府官员在其任期内往往倾向于迎合上级的要求，以致形式主义泛滥，出现了诸如长官农业、口号农业、“官赏”农业、数字农业等现象。农业项目的取舍只凭长官意志，不研究市场。农业基础设施建设只是喊在口头上，写在文件上，不落实到行动上。即便有，也是专门做给上级机关和领导看的。在乡镇统计数字不是有多少说多少，而是说多少是多少。凡此种种，不一而足。在我们乡镇干部眼里有少部分领导干部只为自已的前途着想的，从不为广大群众说实话，存在着报喜不报忧、说空话、假话，讨上级欢心。从而形成“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院”的歪风得不到根治。为了应对这种情况，有些领导干部保持沉默；有些领导干部“孩子哭了抱给娘”，把矛盾推给乡镇；还有的是喜欢好权揽功。这就是决策层只管“打雷”，管理层不管“下雨”，执行层只管“要雨”而造成的被动局面·　

一是乡镇机构改革是一种文字游戏，精简只存在汇报材料中,只落实在红头文件上，财政但没有减反而再增加;二是扑塑迷离的岗位关系，只为了应付上级检查,仍然注重上下对口·左右对齐;三是错综复杂的人员构成超编、在编不在岗、在岗不在编、是不在岗，也不在编，但在册。　人大代表结构不合理，有待调整。县（区）级人大代表在万人乡镇里面一般有3人，其中：镇领导一名，村干部一名，区（县）机关领导还要占一个名额，偶而还有一名也是钻政策空子而富起来的致富能手;中、省、市级人大代表更不用多说了，占人口大多数的农民代表名额十分有限，致使农民参政议政渠道少，这就造成问题觉察机制难建立，政府无法从越位的地方退位，在错位的地方正位，对缺位的地方补位。例如“农民最盼的是致富，最缺的是信息技术服务，最烦的是行政命令”的心声愿望和合理化建议也得不到上级关注和采纳;因农民文化水平比较低，民主法制观念淡薄,加之执行层、决策层、管理层的农民代表很少，不能形成强大的影响力，更加造成参政能力低。　舆论监督有所动作，但无法深入监督。党报党刊主要为市级以上党政机关传达政策、政令，反映辉煌成就，多数是反映领导干部的公务活动和政绩。而反映乡镇问题的稿件只能通过“上访专业户”来完成，甚至某市党报还有一个不成文的规定，乡镇稿件不能上头版头条。

历史遗留和积累问题太多。按照中央部署,乡镇机构改革必须与"税改"同步进行,减少百分之四十的开支,约定俗成30亿元·但从我市的实际情况来看,精简机构不到百分之二十,分流人员少得可怜,还含临时工,有相当一部分人虽然回去了,但待遇没减,甚至于临时工也还在政府·历史的经验证明，只要县（区）乡（镇）吃“皇粮”的人存在，就必须保证他们有“粮”吃，否则任何法律、条例都是不起作用的，他们最终会在农民身上打主意。2000年以来，中央三令五申不许增加农民负担，可实际情况，一方面领导干部还是在想方设法报增收，另一方面巧立名目、乱开口子、乱集资、乱摊派、乱收费，有些乡镇还在从农民身上打主意，私自扣除退耕还林款等;基层债务不堪重负。按照一级政府，一级财政的原则，乡镇财政根本不可能支撑政府运转，且不谈公益事业和公共管理的投入。全国单是乡镇一级需要农民出钱养活的干部（含教师）就达1316·2万人，平均每28个农民养活一个干部。　从财政角度看，乡镇根本没有能力建立一级完全政府。许多乡镇的各类机构多达二三十个，人员超编。如将长期借用统计在其内的话，普遍超编一倍以上，人浮于事，扯皮增加，效率低下。导致了乡镇政府职能的异化，这是造成当前农村许多问题的因素之一。

从权力运行角度看，乡镇也没有能力履行一级政府的职能。县级部门掌权、政府协调的体制，实质上架空了政府。乡镇政府权力责任本身的经济支持力显得脆弱无力和不平衡，需要花钱的如教育、卫生、交通、公共设施等，乡镇政府包袱越背越重，不堪承受；而有利的事和权，却被“条条”越抓越紧。乡镇政府的经济职能异化还体现在对经济的过多行政干预。首要的影响当然是政府公信力和权威的降低乃至丧失，一个不承担责任的政府不会得到民众的信任；一个言而无信，不履行诺言的政府不会受到民众的拥戴；一个超越于法律之上，凭借公权力损坏民众利益的政府只会受到民众的唾弃。　沉重的政府债务，使许多农村地区减轻农民负担，没门；增加农民收入，没路；调整农业结构,没法;发展农村经济，没钱。目前乡镇普遍反映财政十分困难,正常的办公经费短缺,少数乡镇经常“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停餐”的程度，濒临倒闭。据调查了解,每个乡镇每年到至少需要十多万元办公经费,但汉滨区2004年不良债务就达成协议1·2亿元·许多乡镇的领导忙于处理各种债权债务关系，根本没有时间和精力琢磨如何发展地方经济。旧债末消，上面下达的财税上缴任务又像泰山压顶一样压下来。完不成任务，乡镇主要领导就要被扣奖金、挨批评、“一票否决”。一些乡镇领导为了还债、上缴、保“乌纱帽”，钻山打洞高息借贷、“拆东墙补西墙”，债务和利息越滚越大，陷入一种恶性循环。乡镇难以形成合力。管人与管事脱节，造成条块分割，责权分离。垂直管理单位人员不断膨胀，整体素质下滑。如果照这种方式改下去，乡镇机构改革就会成为一句空话，税费改革的成果也会被吞噬掉！　2005年汉滨区某餐馆老板因多次向双龙镇政府讨债不成,被迫无奈求助于市委黄书记后,但镇政府制定出手还款计划要几十年才能还清·　乡镇机构运转困难，矛盾重重。“四农”工作的内容到方式不适应新的形式。乡镇改革是一个政治过程，是一个权力再分配、利益再分配的过程，因此必然遇到各种各样的阻力，所以改革者对此必须有一个清醒的认识，才能够十分慎重地对待乡镇改革。　社会转型带来的矛盾，乡镇体制与发展形势不相适应。其实，农村的一些矛盾和问题是社会转型的必然结果，即使农村基层干部个个都是纯粹的布尔什维克，也不能保证这些矛盾和问题就不会出现。应该看到，正是这些备受指责的农村基层干部，在维护着农村的社会稳定，为我们的改革“保驾护航”。农民们对计划生育政策由过去的抵抗到现在的理解，每一个了解农村基层情况的人都应该知道，这其中凝结着农村基层干部的多少心血。现有乡镇机构，实行分级负责，分层管理，这种明显带有行政事务色彩，导致职能错位，即许多乡镇还没有真正准确定位。　

多元化的发展思路与农民的小作坊生产之间的矛盾加剧。乡官几乎成为专职税官，领导以对乡镇能不能收来农业税，能不能抓到创收任务为标准，甚至实行任务包干制，与工资,晋升，评优挂钩。于是以贷款交税收等种种办法成为尴尬的现实，曾令很多乡镇深受其苦，始终处在收费和缺钱的漩涡中？　城乡居民作为社会系统的两类行动者，对资源的控制、结构位置、行动的能力和可能性，存在着明显的不平等和能力反差，这些差异又通过社会相互作用的过程对权力资源的积聚和政策安排的损益产生了巨大的影响。在利益博弈中，农民尽管人数众多，但始终是弱势群体，缺乏利益表达的渠道和强度，在利益表达——利益综合——政策制定——政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的抗争来获取自己利益。　中国的九年义务教育走错了路，加之农业院校没有“四农”性，培养出来的学生，要么依靠政府仅仅解决就业，要么在城市里从事非本专业，没有多少人能回家务农，解决农业领域中的技术问题，所以基本上成了“书呆子”。这是由于教育内容的应试性、单一性、离农性，造成读书就是为了脱离“四农”的方向性错误，好像务农就是世界最丢人的职业。”例如,目前乡镇最缺的法律\农业人才,而乡镇真正的从专业院校毕业的很少·即使从事“四农”工作的大中专毕业生，也是“种田不如老子，喂猪不如嫂子。

乡镇包袱太重，无法定位。有人形容乡镇负担和农民负担是一对孪生兄弟。基层干部最重的负担，是巨大的财政压力，这在中西部地区表现尤为明显，对于乡镇、村组干部来说，收费、收税不仅是他们的工作，更是他们义不容辞的“任务”。尽管谁都明白，收税本是税务部门的“义务”。在完成了“上面”的任务后，我们还要“保一方平安”——要修校舍、要办公费、要修路、要造桥等等。更要命的是　“上面”往往发来许多要“为民办实事”的红头文件，但却只给政策不给钱，这种“上面”请客“下面”掏钱的做法，不可避免地使基层干部陷入“不仁不义”之境。结果是“上面”的统计数据越“光辉”，“下面”干部伸向农民的手就变得越“肮脏”——农民们情不自禁地说“上面的好经被下面的和尚们给念歪了”。

乡镇基层干部还有一个来自家庭的负担,这就他们的尴尬?虽然公务员是铁饭碗，也在不断加工资，但由于县乡两级财政困难，“加工资”的政策在下面往往难以兑现，得靠他们“自己想办法”。根据我的调查走访，基层乡镇干部月工资超千元属罕见现象，600-800元之间普遍的，而且还经常拖欠或不能足额发放。坐在城里的“领导们”扪心自问地想一想，“上面”机关里还能找到月工资千元以下的干部吗？乡镇干部中的大部分都是上世纪80年代的“招聘干部”和曲线就业而来的复转军人，好不容易熬到90年代才陆续“转正”，但他们的配偶多是“农村户口”，“单职工”家庭居多，撑起他（她）家的那片蓝天恐怕也不比“造福一方”更容易啊。于是，他们自力更生了吃一点、喝一点、拿一点，农民负担也就跟着来了。当前，农村社会矛盾多、干群关系紧张，“上面”就迁怒于乡镇干部，责怪他们“素质差”。　农村社会矛盾的表面化，“上面”对农村基层干部越来越不满意，好像农村的所有问题和矛盾都要由农村基层干部负责。一些媒体也跟风炒作，电视剧中不断出现“素质差、作风硬、歪戴帽、手持棍”的农村基层干部形象。这绝对是有失公允的。当我们一边庆祝财政收入连年增长，一边批评基层干部作风粗暴的时候，你可知道，那财政收入的“辉煌业绩”中也包含着农村基层干部的“恶劣贡献”！　现行体制的义务与权利不平等。中省市区的机关主要依靠发文件进行工作,可是农民就不会听你的,尤其是取消农业税后,他们得靠一张嘴,一条腿走家串户进行工作·搞不好工作农民要越级上访,领导要扣干部工资·“压力型政治体制”像一个倒“金字塔”，让乡镇干部左右为难,上面的四级政府都把压力转移到乡镇头上，乡镇再把这种压力传递给无处可躲的农民；现行的财政体制在给予基层干部工作负担的同时，也加重了基层干部的生活负担。所以，要彻底解决农民负担问题，必须加快政治体制改革的步伐。　

给你一个乡镇改革的理由　

乡镇处在新旧体制转轨的夹缝之中，担当着非常尴尬的角色。“四农”问题集中表现在基层，但产生的根源却不在基层。“四农”问题集中表现在基层，但根源却在上级政权,不下基层，不接触社会底层，不知道底层人生活的艰难与不满；接触了社会底层，农民给你讲的几乎全是基层的干部如何多、如何坏，乡镇政府和部门如何只是要钱要命、如何没有必要存在。这些都是事实，但都不是事实的全部。在封建王朝，县官常常总是最坏的官的代表，因为乡镇干部要天天同农民百姓打交道，如果从报刊杂志电台的腐败比例、吃苦精神、付出的劳动和报酬等定量分析中，县（区）和乡（镇）干部绝对不是最坏的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了坏官。其实问题表现在基层，但产生问题的原因并不在基层：　考核体系不科学。农村税费改革将搭建起一道阻挡不合理负担的铁闸，农民承担的税费名目从此变得简单明了、有据可查。然而，农业的gdp在总的gdp中不到15%，要养活70%的人口和60%的干部，还要承担广大农村地区的基础设施建设和公共服务。这让乡镇干部要在一个“骨瘦如柴的人身上刮肉”而又不得不刮肉，这可是制度规定的。这就是说：“乡镇职能转变需要体制转型相配合，也需要采取对县（区）、乡镇事权、人权，财权重新分工的综合改革措施。”我个人认为如果上级仍然以任务考核为重，或者依然采取过去的老一套，县（区）级财政仍以财力自保为重，乡镇有后顾之忧的话，职能即使转变了也会转回来。　乡镇权力不断上收，责任却层层下放。各种目标责任考核有增无减，还有几个“一票否决”高悬在乡镇领导头上。由于执法主体不到位，乡镇要么不惜冒违法乱纪的代价越权执法，要么对拒不执行法律法规者随手无策。至于“上面千条线，下面一根针”。农村政策出在上面、权利在上面、国家的资源都掌握在上面。上面要基层干部为民服务，下面就服务；上面要基层干部管制人民，下面就管制。乡镇政府是中央、省、市、县级政府的影子，对上面负责——一级对一级负责是制度规定的；并且有一种管钱不管事，管人不管钱，管事不管人，管人不管事的局面，这让乡镇别无选择。

基层政府执行政策有偏差。农村费改税是由国务院下达的政策，一步步地落实到我国的各地市级、县（区）乡镇政府，最后是由各级乡镇政府来执行。我们可以看到农民和乡镇政府都面临自己的困难，政策在执行过程中并不是一帆风顺的，政策的制定并不意味着政策周期的完成。而且长期以来，我国的政策执行就面临着“上有政策、下有对策”的困境，比如说某一级政府将上级政府的决策改动一下，隐蔽一点，下一级政府再改动一点，到最后，这个政策就变样了。同时，目前也缺乏对政策有效的监督机制，有令不行，有法不依的另一个重要原因就是信息不对称和监督成本太高。一个政策系统的有效运行离不开信息、咨询、决断、执行、监控子系统的密切合作，我国需要健全的信息传导机制，科学、权威的专家咨询，有力的执行机构和广泛的民众监督。所谓　“上有政策，下有对策”，也要具体问题具体分析。　谁是乡镇改革的动力。取消农业税实质上是一次农村社会财富分配的大调整，是通过法律的形式规范农村分配制度，把原来县（区）乡（镇）干部从农民身上非法所得的特殊利益还给农民。这是一件说起来很令农民振奋的事情，却让县（区）乡（镇）干部“厌恶”的事。因为“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”，但这项工作最终靠县（区）乡（镇）干部来完成。在当今中国，农民虽有9亿之众，但农民就像砂粒一样，当他们的权利受到侵害的时候，他们的任何有组织的行动都是违法的，但他们单个的力量是微不足道的，现行的法律把农民束缚成了一群任人宰割的“愚民”，这就是中央政策有令不行、有禁不止的根本原因。所以，9亿农民要成为改革的动力还有很长的路要走。　“一把手”有权说不·土地的产权是一个极其复杂的大概念，土地的等级、用途、价值、价格更加复杂，集体所有的土地，其在市场经济条件下的租金是千差万别的，是执行中央的统一标准还是随行就市呢？这应该是“一把手”说了算。这涉及一系列法规相互冲突问题，有待进一步研究。　乡镇成了残缺不全的一级政府。改革就首先要从上到下理顺管理体制，该由乡镇负责的必须将权力下放到乡镇，乡镇管不了或管不好的，该交给市场的，由协会、龙头企业等经济组织承担。乡镇不应再大包大揽，承担无限责任政府。至于“有令不行，有禁不止”的说法，则有“只许州官放火，不许百姓点灯”之嫌。乡镇的任何工作都是一项政治任务，否则乡镇领导的政治前途就完了，真是有苦难言。　国家对取消农业税以后的乡镇定位没有文字性东西，十分模糊。乡镇只能自谋发展路子，“摸着石头过河”，但大部分乡镇在等政策，这让乡镇干部人心惶惶的，不能安心为民谋利。从而造成乡镇改革成本进一步加大，多年喊精简机构，结果还多一个精简办；多年喊精简人员，结果都精简到乡镇，并且这种“成果”并没有成为汇报材料。全国几百万农村干部就成为“没娘管的弃儿。”　由此将造成相当一部分农村干部“撂桃子”，使基层政权组织陷于瘫痪或半瘫痪，甚至出现“权力真空”而引发社会秩序失控。总的看来，当前我国的乡镇治理结构和组织功能正处于蜕变、弱化、危机的前夜，这种判断决不是危言耸听。　一是乡镇政府既无钱养兵又没钱给农民办事;二是离退职村干部满腹牢骚，等待观望。这可曾经是政府的代言人，为党国做过贡献，而且具有很高的声望;三是乡镇关系网带来的人情阻力比政策威力还要大，亲戚连亲戚，关系连关系,有一个强大的人际关系网;四是村民组长左右为难，进退维谷。出力不讨好的苦差事，现在这一大批准农村干部处于欲退不能，留有不情愿的尴尬境地;五是农村公共事务无人料理，陷于瘫痪个别村级组织破产倒闭关门;六是农村社会不良现象迅速滋长蔓延秩序一片混乱。例如汉滨区两山的青壮年大量进城务工，留守的都是386160部队（妇女、儿童、老人）造成赌博，偷盗现象十分猖獗，正气得不到弘扬，歪风邪气畅通无阻，坏人嚣张，好人受气，结果造成秩序一片混乱，农民上访告状事件逐渐增多。

乡镇政权体制改革滞后,没有明确的可操作性,弹性的政府让乡镇干部左右为难·一是信访问题较为棘手,乡镇权力受阻,导致到中省市区上访增多,影响到整个农村社会的稳定;二是专技人才想用没招,汉滨区统计上册农业技术人员只有关147人,从而有农民说:"政府号召你搞的你别搞,否则就亏本倒霉";三是目标责任定位不太合理,例如乡镇经济指标个别项目不符合实际,地税任务无法完成,企业任务无条件落实;四是扶贫款领导帮助群众贷,干部硬着头皮收,而发指令性扶贫款到债务人手中多数是超出当地市市场价很高的实物,结果是扶贫款成了高利贷,放款人得利,但现苦了农民,害了干部·日前汉滨区需要清收的3000多万元世行贷款矛盾十分尖锐·　

给你一个乡镇改的路径　

乡镇牵涉面广，工作面宽，要完成乡镇改革绝非一蹴而就。由于政策客体的地位和性质决定了政策主体的结构和功能，所以乡镇改革政策的制定和执行引起了政府和社会各界的广泛关注，国务院三令五申，领导人言之凿凿把它视为重中之重，为政之首。　乡镇政权将长期存在，至于乡镇干部只需变个称呼。首先是笔者想象不来没有乡镇政府的乡村社会该是个什么样子的，假如生活在乡村社会的人都是木偶，也许不要乡镇政府，即使生活在乡村社会的都是奴隶，我想也应该需要政府。其次是中国的人口绝大多数生活在乡村社会，科学的发展观强调以人为本，构建和谐社会，乡村社会有越来越多的事需要干部去做，需要更多的任长霞、周国知一样的公仆。所以，乡镇干部（怎么称呼可以讨论）不仅不会消失，而且需要一支庞大而稳定的队伍长期存在。　乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇的权力。乡镇体制是不是没有问题呢？肯定是有问题的。一定是要改革的。怎么改？本文认为乡镇的权利要加强，不能削弱。但是现阶段有很多搞农村问题研究的人呼吁撤销乡镇。有的人说，不找农民收钱了，乡镇就没有什么事可作了。那我要问，城里不找市民收公粮，为什么要政府？时代在前进，人的需求也在增长，乡下的几万人也是人，要过人的生活，怎么就不要政府呢？一个一万人口的地方，要建设和维护庞大的基础设施，要提供日益增长的公共需求,要维护市场交易公正，至于计划生育就更是需要政府了；乡镇政府是扶贫工作和基础设施建设的主要组织实施者，是技术服务的主要提供者[实践证明：贫困的地方技术服务难以市场化]，是社会秩序、社会公正和人身财产安全的保障者，是公共产品的提供和维护者，当然计划生育也只有政府来做了。

首先是要搞清楚中国改革开放是怎么回事。改革就是要改高度集权的政治体制和高度计划的经济体制，就是改苏联模式；开放就是要对外开通和对内放权，上个世纪80年代把人民公社改成乡镇政府，不是削弱基层的权利，是扩大基层政府权利；从计划经济发展到市场经济不是管制而是开放。实践证明放权和开放搞对了。　其次是要搞清楚90年代的乡镇体制到底发生了什么变化。经过90年代的发展，乡镇的自主权利不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权利；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。实践证明，90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的政府状态，80%以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。　再次是中国的政治体制自身发展的规律是基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县（区）、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。　最后是我们很多改革的研究者总是摆脱不了“皇权”思想，总是自觉不自觉的开“集权”的药方。这样的药方只能制造“回光返照”的效果。　建立“民本位”政府是核心机制。首先是乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府。在上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年和2002年本市开展了一次较大规模的改革，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多数都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要，但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。

其次是乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，也不是转变职能，根本的是要转变体制。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。转变体制就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策，因而要实现体制转变是有困难的，现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。

最后是今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。乡镇的机构设置不要全国一个样子，要根据当地的实际由乡镇人民代表大会决定。依法对人民负责、对国家负责是乡镇干部的天职，对上级负责不能成为“金科玉律”。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。　乡镇干部是宝贵人才，出路不在做官而在为民。首先是封建社会的文化人总是拿县官开涮，现在当然是拿乡镇干部开涮了。说到干部素质低，往往就是特指乡镇干部。本人在党校学习时，在电台兼职时都接触过省级以下的很多领导，总的感觉是比乡（镇）干部的水平高不到那里去，我过去的很多同事都有当领导的水平；现在我离开了一段乡镇干部的岗位，接触得人更多了，觉得还是乡镇干部全面，能说、能写、能做事、能处理各种复杂的矛盾、能承受各种压力、能临危不惧等等，乡镇干部是万金油！凭良心说，我们国家最优秀的干部队伍之一，应该是乡镇干部队伍。如果这个国家面对危机的时候，能够组织人民、动员人民、与人民同生共死、与国家共存亡的绝大多数干部一定是乡镇干部。乡镇干部是宝贵得人才！　其次是人才用在为民的体制里，就是民之福，人才用在扰民的体制里，就是民之不幸，乡镇干部应该审时度势，自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大势，多想如何为民，少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡村社会的民间组织建设，要积极领办、创办民间组织，为农民应对市场经济服务，为农民维护权益服务，为农民行使民主政治权利服务。上个世纪的80年代，乡镇的食品公司、供销社等国营单位的干部和职工，适应大势，很多人成为乡村社会经济发展的带头人，成为最先富裕起来的一批人。我想，只要是人才，只要是顺应大势的人才，前途一定光明。不管你过去怎么样的人，只要你不顺应大势，时代就无情的抛弃你。　乡村干部现在面临巨大的生存压力，但同时也面临巨大的发展机遇。发牢骚没有用的，我奉劝还在乡镇旧体制中挣扎的朋友们从现在开始计划新的生活和未来。　最后是中国农村基层干部太难当。“乡官”辞职已经不是什么新鲜事了，有识之士正在呼吁“乡官辞职不容忽视”！城市化是我国社会经济发展的必然趋势，为了避免掉进发展中的“陷阱”，避免城市化过程中的农村凋敝，就必须在农村留住人才，而我们眼中的那些“低素质”农村基层干部恰恰是中国特色的“乡村精英”。李昌平就是典型的代表。

制约乡镇改革最大阻力是县（区）级体制。一是现在很多人认为乡镇改革的阻力在乡镇。表面是这样的，但实际不是这样的。主导乡镇改革的是县（区）级权力体制，县（区）级权力体制的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力，确保乡镇政府对县（区）级负责而不是对人民负责。历次乡镇改革结果都是权力上收，包袱下放；农民需要的服务部门推向市场，向农民收钱的部门得到强化。　二是要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫了。其实，乡镇体制改革必须上下齐改，整体推动。中国行政体制最要改的是县（区）级。乡（镇）改县（区）不改，改也白改；县（区）改了，乡（镇）不改也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，这是因为乡镇政府依然是“收刮政府”——找村民要钱，所以乡镇政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞的好呢？同样的道理，现在是呼吁县（区）级体制改革的时候了，当务之急是要大声呼吁县（区）级体制要尽快适应乡镇体制改革的需要，做出积极的调整。　乡村利益分配不公·　农村税费改革的目的在于通过对现行"四农"领域的税费制度进行改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系。尽快采取综合措施与税费改革相匹配，更应牵动农村政治体制改革的神经。今年在“两会”上温家宝总理宣布取消农业税后，农民高兴。但是相配套的农村改革政策没有出台，并且要用法律的形式固定，让农民吃上“放心丸。”乡镇这级政府，具有很大的特殊性，从未来改革的大趋势看，与县（区）级以上各级政府不同，仍然不会是一级完完整整的政府，应该是“四农”与县（区）级政府的才承接，过渡的桥梁，不少的机构可能会逐步变为有服务的中介组织。这就出现一位农民左手拿农药，右手拿文件站在政府大门上的画面。　给你一个乡镇改革的建议　因为中国幅员广大，地区发展极不平衡，不同的地区在地方治理中负担的任务和功能并不完全相同。基于这样的背景，我们在考虑乡镇体制改革问题是必须放弃“一刀切”和整齐划一的想法，应当允许全国各个地区根据本地区域社会经济发展的实际情况和地方治理面临的具体任务确立自己的基层体制，赋予省、市级地方政府在基层体制设置上一定的灵活性与自主权。当前农业生产结构的战略调整，应针对陕南地区情况，研究怎样才能有效的扩充农业资源,转移非农业人口，尽可能在战略调整上注重以资源开发带动农业人口转移这篇大文章。

俗话说：“如果欲支农，功夫在农外”。我们要创　造支农发展的外部环境，给农民提供舞台。

走特色化路子，乡镇布局有待调整。撤乡并镇，机构重设，岗位重定、人员重组，职能重分。加快城乡一体化，5万人以上的区域设中心镇，把目前直属县政府相关部门的驻乡镇“七站八所等职能机构变成镇政府的职能机构，这些职能部门在行政业务上对镇长负责而不是对县政府有关部门负责，使乡镇政府真正成为一级完整的实体性基层政府，扩大乡镇政府的行政权，赋予乡镇政府独立的财政权。原乡镇隶属于中心镇的派出机关，这样不会让由地方财政投资兴建的一切办公、生产、生活用品、公共设施被闲置，低价变卖，拆除，损坏。也不会让合并后的乡镇，缺办公场所，重新投入大量资金，添置和兴建。同时解决乡镇，只管当好后勤，搞好生产服务和信息服务，牌还是让农民自己出，路还是让农民自己走，拉大城市框架，以小城镇建设带动农村大发展，加快城镇化建设。　例如前两年民政局将部分乡镇婚姻登记业务给取消了,导致农村计划生育管理失控·因为像汉滨区沈坝镇银杏河村的村民办结婚证要行车100多公里,辗转两三天,还不一定办得到,这样还谈何为民服务?　

走社会化路子,培植农民自己的利益组织。改革开放的一个的政治现象就是乡村权势阶层的崛起，它的主要结构是：乡镇、村级干部、一部分农村先富起来的人，以及农村信用社、司法所、土管所等能够对农民收费、罚款的主要官员，必然扮演阻碍乡村民主政治发展的角色。如果没有国家意志作为强大的后盾，培植代表大多数农民利益的组织，就不可能实现真正的基层民主。促进农民合作组织的发展，在精简事务性机构同时，组建以生产服务为重心的服务机构，强化政府职能。让协会自治，在农村市场尚不健全，不完善之际，需要政府提供各种服务，更需要从中央到地方各级政府在资金、技术、人力、政策等方面的支持和厚爱，但随着地球村的出现，中国与国际社会在经济上的逐渐接轨，政府在资金，政策，人力服务，管理等方面都会不断调整，并逐步转化为聘用制+盈利性的事务收入。所以尽快成立协会，实施四农信息网络工程。让农民自己成为代言人，从而提高农民组织化程度，维护自身利益。所以对信访部门的机制设定问题要考虑周到,农民要上访可以向主管部门反映、向法院起诉、向纪委申诉、上访并不是权宜之计,只会给他们带来更多的经济负担·　

走规范化路子,发展社会中介组织·农民希望县（区）级政府应把精力放在公共管理、社会服务、宏观调控。一是要改变城乡发展中长期存在的“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的传统观念，确立以工促农、以城带乡，相互促进、协调发展的全局意识。二是要改传统命令式的行政推动为示范、引导、服务，为干群提供技术、信息和销售一条龙服务。从乡镇区域内无所不为的万能管理转向某些特定方面的有所为的有限管理，把工作内容最终集中到乡镇区域规划制定、农村产业结构调整、乡村集市贸易监管、社会公益事业的支持与管理、公共事务的多方服务等方面,汉滨区并有400多名干部外出谋职,500多名干部离职不离乡包抓产业，还应当鼓励在市内兼职,工作调动和晋升不受影响,区县要有定严格控制的手续,否则就如目前干部出去了,而工资一分不少的让领导给开支了;三是要严格执行省上五年之内不准进人和不增加编制的规定,改变前几次机构改革的歪风,干部该退的退,该清的清,机构该撤的撤,该并的并,彻底改变庙多难烧香、神多难磕头的现状·　

走市场化路子,培养农村经纪人。首先改变培训体系不切实际的做法是农民实用技术的推广，不能在像以前那样走形式，应尽快委托院校培养专业技术人才；应尽快开通服务“四农”“110”热线，以农技服务为重点，农产品销售为关键，定期对信息进行采集、归纳、筛选、发布，让会干事的人有舞台,政府可以用政策资金扶持,对年龄在某些方面25年、15年、5年依次发给8万元、5万元、3万元的创业金;二是打破常规干部任期制，不能让一个干部固守一方，增加领导职数，根据工作年限让他们参加中省市的招聘考试,并采取"培训+分流+调整"的办法,让想干事的人有位子;三是对领办、协办、创办基地的干部应设立创业基金进行政策资金扶持,根据实绩并破格提拔，再不能承诺空头支票了，让能干事的人有名利双收。　

走合法化路子,创造出有利于政策实施的基础。在发展路径上，要消除把“三农”工作停留在口头上的畏难情绪，确立以规范化、制度化、法律化、科学化从根本上来解决“三农”问题的战略思维。依法撤并部门,重设机构,重定编制,重组人员·汉滨区按照“归口管理、发挥特长”的原则，因责定岗、因岗定人，对站所办负责人实行一岗多责，对一般干部进行优化组合，提升干部服务农业的整体素质，这样效果十分显著。　一是国家要对"四农"实行适当的财政倾斜·最主要就是改革农村义务教育和公共事业投入机制。调整教育经费支出结构，改变义务教育轻农重城的做法，使义务教育资源再城乡间实现统一公平分配。国家要对农村实行适当的财政倾斜，加大对农村的资金投入力度。　二是建立信息公开制度，破除信息垄断，加强对政策实施的监督。有关“四农”的政策要入（农）户进（农）家，该让农民知道的信息必须传达到位，谁敢干涉，严厉处置。　三是发挥各级人大的监督职能，政府在施政之前必须通过人大的授权，这样党委才能授权,并保证每个乡镇有一名市县人大代表和政协委员,这样有利于对乡镇的监督。　四是政府应向上级政府争取发展的政策，优化发展的环境，调动积极性，发挥主动性，这才是伟大的农村改革。例如，争取“海推直选乡镇领导”的政策，改变过去“上级主导”模式，把乡镇官员的命运交到农民老百姓手中，让乡官知道老百姓的份量。　五是户籍制度改革，废除以户籍制度为核心的城乡二元体制。农民负担的主体是具有农村户口的农民，现有户籍制度将他们限制在土地上，或者进城受到束缚。只要是农民，不管是否种地都必须负担一些税费，这是不公平的，而也是农民负担过重的一个原因，因为如果他可以自由迁徒，那些乡镇官员又怎么能会向他乱收费呢？　

走国际化的路子。　打破界限，给干部创造发展的舞台，乡镇瞅准一个项目，成立一个协会，创办一个基地，分流一批干部，将干部逐步推向市场前沿，寻求由事务官向服务官转变，只有在第二、三产业发展到一定程度的地区，大批农村劳动力才会顺利实现战略转移，大规模的土地流转才能水到渠成。例如，在创办示范基地中，政府制定“减免费用，利润分成，风险共担”的激励政策，行业协会实行独立核算，所得利润20%用于奖励创办干部，20%返还农户，60%用于协自我运行。　

综上所述：改革是一个永恒的主题，乡镇也必须为适应环境和满足社会需要而进行不断改革，从政治的高度来看待乡镇改革。西方发达国家的行政改革基本上是管理主义的，是以效率为中心的，没有重视行政工作的条件性，在这世上，我进行改革时应该引以为戒；我们应该在乡镇改革中贯彻以人为本的思想。“四农”问题不是一个孤立的问题，它涉及到历史、政治、经济、地理、文化教育，科技等各方面，我们要面对的几乎是整个社会结构重建的整体系统工程，既紧迫又艰巨，但并不是解不开的“死结”。这个问题虽牵涉面广、可能会触动一些人的既得利益，会违背一些人的传统观念，但这些都不能成为推迟农村改革的借口。只要我们动脑筋，想办法，大胆探索创新，通过主观努力，千方百计地采取多种措施，用发展解决原本经济落后的问题，乡镇改革一定能结出丰硕的成果。作为农村乡镇干部，我对自己的职业有更多的兴趣，破解深之痛。但愿不会在重复长期固定的工作模式，因为这样根本没有创造性，挑战性。希望各级领导干部真情关爱农业，真诚对待农村，真心帮助农民，从操作者的深度研究乡镇改革滞后的根源，从执政者的高度审视乡镇体制的障碍，从经营着的广度探索“四农”经济社会发展的瓶颈？让我们在建设和谐陕南、绿色安康的伟大进程中能有发挥一技之长的舞台,让农民增收,实现突破式发展。

陕南汉滨区《关于进一步改进和加强乡镇工作的决定》的做法　

乡镇是国家政权的基石，乡村工作是党和政府在农村工作的基础，乡村组织承担着组织领导农村经济建设、推进社会发展，维护社会稳定的重任。随着农村经济市场化程度的提高及乡镇工作职能和任务的重大变化，乡村工作从内容到形式正在发生深刻变化，面临着许多新的矛盾、问题，乡村工作的领导方式、执政形式和工作机制滞后，机构设置、干部素质和服务能力很不适应新形势要求，严重削弱了乡村组织的职能作用。因此，加强乡村工作是新形势的需求，是人民的要求。　

当前和今后一个时期，加强和改进乡村工作的总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党在农村的路线方针政策和市委《关于进一步改进和加强乡镇工作的决定》精神，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以加强乡镇党委、政府执政能力建设为重点，建立和完善适应社会主义市场经济的乡镇管理体制和运行机制，不断增强乡镇加快经济发展的能力、搞好社会管理的能力、提供公共服务的能力、预防化解矛盾的能力、维护社会稳定的能力，努力做到发展一方经济，服务一方群众，稳定一方社会。要把加快农村经济发展作为乡村工作的第一要务，把维护社会稳定作为乡村工作的第一责任，把提供公共服务作为乡村工作的主要职能，全面加强乡村领导班子、干部队伍和组织建设，提高干部素质，改进工作作风，创新工作方式，增强基层组织的凝聚力、战斗力和乡村工作整体效能；加强制度建设，推行政务、村务公开，依法实行村民自治，促进农村发展和稳定。　

一、按照“精简、效能”的原则转变乡镇职能　

（一）优化和精简乡镇机构设置。要建立适应社会主义市场经济体制和农村税费改革发展要求的乡镇运行体制和工作机制，把乡镇的工作重心转到为各类市场主体服务和创造良好发展环境上来，把主要精力投入到“抓产业、抓服务”上来。通过精练乡镇党政管理机构，裁减一般事务性机构，强化为农民群众和产业发展服务机构，逐步构建以党政事务管理机构为骨干、以经济综合服务机构为主体的“设置科学、运转协调、高效务实”的乡镇工作运行机制。区组织、人事部门和各乡镇要对现有机构进行清理，对原机构中职能错位、业务相近的部门通过撤、并、挂等形式进行改革理顺。在机构设置上，要坚持因地制宜，分类指导的原则，积极开展试验探索。经济服务机构要打破部门界限，按产业组建机构。各乡镇要积极探索组建产业服务队，实行一个产业一名领导一套人马的运行体制。区级各部门不得以任何名义要求乡镇对口设置机构，不得干预乡镇的机构设置和工作人员的调整分流。　

（二）理顺乡镇机构管理体制。除中、省、市有明文规定外，区级各部门一律不得随意上划乡镇机构和人员的管理权限。农业、林业、水利、计生等站办所负责人，由乡镇党委推荐提名，征求主管部门的党委（党组）意见，由乡镇和部门党委（党组）共同考察，乡镇党委任免；对由主管部门管理为主的司法、财政、教育、土管等站所办负责人，由乡镇党委推荐提名，乡镇和部门党组织共同考察，主管部门任免。未经乡镇提名或共同考察同意的，任免无效。区业务主管部门要做好业务指导和监督。实行垂直管理的公安、工商、税务等经济监督和执法机构，应在工作上接受乡镇党委政府的协调监督，工作人员考核、任免、奖惩等应征求和尊重乡镇党委、政府的意见，党组织关系一律实行属地化管理，接受乡镇党委领导。要结合清理行政审批事项，将能下放给乡镇审批的事项坚决下放，可委托乡镇行使的行政行为尽量委托乡镇。

(三)规范乡镇内设机构职能与职责。乡镇政务服务机构（法律服务机构）主要职责是：强化公共服务和社会管理职能，依法管理和规范社会事务，加强村级组织建设，发展公益事业，提高计划生育水平，注重群众来信来访，化解农村矛盾，维护社会稳定。经济服务机构（产业服务队）主要职能：根据国家产业政策和区位、资源状况，制定产业规划和年度计划；加强项目策划管理，优化经济发展环境，为农民提供资源、市场、信息、政策等服务，提供生产技术和销售技能培训，发展农村合作经济组织，抓好专业村组和产业大户发展。各乡镇要按照总的职能要求，制定相应的产业发展规划、工作制度和考核办法。　

（四）优化整合乡镇干部力量。要根据工作需要，坚持干部“归口管理，发挥特长”的原则和因责定岗、因岗定人的要求，对乡镇领导和干部工作进行调整，统筹管理。乡镇党政副职领导实行一人双责，可兼任办公室主任或产业服务队队长；中层干部实行竞争上岗；一般干部按照专业技术干部归队，向经济服务机构倾斜的原则，实行双向选择。同时积极选聘农村经济能人到产业服务队兼职，加强与农民的联系，提高服务水平。　

（五）严格控制乡镇工作人员增长。乡镇行政人员和财政供养的事业单位人员，按2002年机构改革时核定的编制从严控制。区乡都要大胆创新干部管理机制，多形式、多渠道分流乡镇工作人员。支持鼓励自主创业发展，保留原身份，发给原工资50－80%，创业收入归个人所有。鼓励乡镇工作人员停薪留职，从事农业产业化经营、创(领)办私营企业或到民营企业工作。鼓励乡镇工作人员参加跨地区、跨行业的人才招聘。鼓励乡镇工作人员到村党支部、村委会和社区任职。支持乡镇工作人员离职进修学习。支持乡镇选派优秀年轻干部到发达地区谋职锻炼。合理调整农村中小学布局，精减优化教师队伍，严格控制教师编制，清退代理教师。积极探索推行教师聘任制、竞争上岗。　

二、改革和完善乡镇财政管理体制　

（六）全面推行“乡财区管乡用”管理体制。在合理确定区乡财政收支范围，核定乡镇收支基数的基础上，规范乡镇财政管理制度。坚持对乡镇财政实行统一预算编制、收入集中管理、会计实行委派的管理办法，努力保证乡镇工作正常运转和遏制支出的不断膨胀。　

（七）建立促进财政稳定增收的机制。大力抓好财源建设，夯实乡镇财政基础。积极应对取消农业特产税和逐年减免农业税给乡镇财政收入带来的影响，因地制宜引导群众狠抓蚕桑、畜牧、魔芋、蔬菜、茶叶、烤烟、药材等优势产业发展，大力发展以二、三产业为主的个私经济。加大重点财源、重点税种的征管力度，努力挖掘征收潜力。乡镇体制内超收部分，全部留归乡镇。对于体制内非政策性原因和其他特殊情况不能足额完成收入任务的，要相应扣减乡镇公用和专项经费预算。要严肃财经纪律，加强财政支出管理，不允许超支和透支财政。区财政在编制乡镇年度财政支出预算中，要以保证乡镇基本运转为原则，按照基数加奖励的办法核定乡镇公用经费支出预算。　

（八）严格实行乡镇和村级债务“零增长”制度。按照“制止新债、摸清底数、明确责任，分类处理、逐步化解”的要求，今后乡村两级不得出现新的债务，确需举债的要上报区人民政府批准，违者严肃追究有关领导和当事人的责任。由区财政局牵头，区、乡、村三级联动，用一年左右的时间，全面开展乡村债务清理工作，制定切实可行的清偿方案，通过盘活闲置资产、清理债权债务、查处违纪违法行为等多种途径，整合财政资源、增收节支，逐步减少乡村债务。对不增新债、旧债偿还力度大的乡镇，区财政实行以奖代补。乡镇搞项目建设必须坚持量入为出、量财办事原则，坚决禁止安排任何没有财力保障的建设项目。建立对乡镇主要领导、项目经办人的经济责任审计和离任审计制度。　

三、切实加强村级组织建设和管理　

（九）切实加强以村党支部为核心的村级组织建设。坚持“两推一选”、“双测双评”和“村民直选”的办法，重点配好村党支部书记，依法选强村委会主任。要抓好后进村整建工作，以乡镇为单位每年集中一段时间对村级班子进行一次整顿提高，健全村级组织，完善各项规章制度。要结合实际适当稳组并村，实行村组干部交叉兼职，精简村级干部职数。对一时没有合适村支书人选的由乡镇党员干部担任村党支部书记。提倡村支部书记兼任村产业协会负责人，全面组织领导产业发展工作，统筹解决发展问题。要建立稳步提高村组干部报酬的机制，按村的大小、工作贡献大小合理确定村组干部工资；支持鼓励和引导村组干部带头创办实体，获取合法收入。加强农村党建工作，提倡从农村致富能手中培养发展党员，从党员致富带头人中推选村干部，努力提高村干部的工作能力。按照统一部署，高标准高质量地抓好农村党员先进性教育工作。

（十）巩固完善“村帐乡管村用”制度。进一步完善和健全村财乡管管理制度，规范运行机制，实行以村建帐，以村核算。严禁乡镇领导代村行使收支审签手续，严禁农村财务服务中心工作人员在村组帐户上提取现金，严禁挤占、截留、挪用村级集体资金。建立民主理财制度，定期进行公开，接受群众监督。　

（十一）健全和完善村务公开和民主管理制度。按照《村民委员会组织法》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，进一步健全村务制度，完善村务公开的内容、规范村务公开的形式、时间和基本程序，保障农民群众的知情权；进一步规范民主决策机制，推进村级事务民主决策，明确村级民主决策的形式，规范村级民主决策的程序，建立决策责任追究制度，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，推进村级事务民主管理，建立村民委员会换届后的工作移交制度，加强村民民主理财制度建设，规范农村集体财务收支审批程序，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，加强对农村集体财务的审计监督，推行民主评议村干部工作制度，建立和完善村干部的激励约束制度，保障农民群众的监督权。

四、加强乡镇领导班子和乡村干部队伍建设　

（十二）加强乡镇领导班子建设。要按照“五个好”要求，以提高执政能力为重点，重点选配好党政领导班子正职，努力把乡镇领导班子建设成为团结带领群众推进发展的坚强核心。要理顺乡镇工作领导体制，认真贯彻民主集中制原则，充分发挥党委领导核心、政府依法行政、人大依法监督的职能作用。要推行交叉任职，力争乡镇领导职数减少到4至5名。严格执行领导干部到规定年龄退岗政策。严格领导职务任期制，乡镇领导班子成员届内一般不作调整。　

（十三）加大继续教育、理论学习和业务培训力度，努力提高乡村干部素质。认真抓好乡村干部政策法律、农业科技和市场经济等知识的学习培训。推行乡村干部岗位专业知识和技能认证制度，逐步创新专业化培训管理机制。组织人事部门要把乡村干部的学习培训工作纳入规划，力争每3至5年对乡镇干部和村支书、村委会主任轮训一遍。各乡镇要对新组建机构工作人员进行科技知识、业务知识和服务技能集中强化培训，每个干部必须熟练掌握一至两门主导产业生产服务技术，作为上岗的基本资格条件。考核合格的，方可上岗。　

（十四）要建立健全乡镇干部交流制度。推进乡镇干部在乡镇之间，乡镇与区党政部门之间的合理有序流动。要坚持从基层一线培养选拔领导干部的制度，把基层工作经历作为提拔干部的重要条件，注重从乡镇党政正职中推荐县级后备领导干部。对区级综合工作考核，连续三年位居前三名的乡镇领导优先予以提拔重用。区级部门领导职位出现空缺时，优先从乡镇领导干部中选调。区机关事业单位工作人员出现缺额时，从乡镇干部中公开择优招录。乡镇领导、站办所负责人确需交流的，由乡镇党委、政府和区主管部门提名，区组织人事部门负责进行调整。对在同一单位具有直系亲属关系的干部必须交流回避。　

五、改进乡村工作的方式方法和工作作风　

（十五）改进和创新乡村工作方式方法。大力弘扬解放思想、实事求是、与时俱进的精神，积极探索市场经济条件下农村工作的方式方法，探索和实践新形势下群众工作的新思路和新途径。要坚持“思路围着发展转、工作围着百姓转，服务围着市场转”的要求，创新工作机制，增强干部的服务本领。　

（十六）要坚持科学行政、依法行政、民主行政，规范乡镇行政行为。积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度，进一步加大群众监督力度，提高乡村干部依法行政和廉洁从政的自觉性。要充分尊重农民群众的自主权，更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，有针对性地采用宣传政策、说服教育、示范引导等以服务为主要内容的方法推动农村工作。乡镇政务服务机构，要实行集体办公、政务公开、推行首问制、挂牌上岗、上班签到、填写工作日志、设立监督电话等办法，方便群众办事，提高工作效率和服务水平。经济服务机构要以为农民提供产前、产中、产后服务指导和解决群众具体生产难题为主要内容，开展全方位指导服务，对一些不宜由政府承担的经济活动和行为，逐步交由群众或社会团体组织实施，让龙头企业、产业大户、协会组织担当主角。各乡镇要大胆创新，积极探索支部加协会和干部创（领）办企业的方法，不断提高乡村工作效能。实行村级工作绩效制，将村级主要工作纳入乡镇干部目标管理，使乡镇干部集中足够的时间与精力，帮助村级发展经济，减轻村干部工作压力。　

（十七）坚持抓点示范分类指导的工作方法。乡、村领导和干部都要带头包抓各类典型，树立样板、示范带动。乡镇领导每人要包抓一个主导产业建设、一个示范村、十个示范户；乡镇部门（产业服务队）领导抓好一个示范村或企业、五个示范户；乡镇一般干部每人包抓一个示范组、五个示范户。村级主要干部每人包抓一个发展项目、十个示范户，其它干部包抓五个示范户。要从规划措施制定到生产任务落实、生产过程中的引导、扶持、服务一抓到底。要坚持分类指导，突出重点，工作实绩与奖惩挂钩。　

（十八）切实抓好乡村干部工作作风建设。乡村干部特别是领导干部，要按照立党为公，执政为民的要求，把维护好群众的根本利益作为思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点，时刻把群众的安危冷暖放在心上，急群众之所急，想群众之所想，全心全意为群众谋利益。要牢固树立群众观点，经常深入基层，与农民群众同吃同住同劳动，开展现场技术指导与服务。要大力弘扬求真务实和“三苦”作风，坚持说实话、办实事、求实效，抓好各项工作落实。要加强党风廉政建设，树立乡镇干部“为民，务实、清廉”的新形象。村级干部要当好推动农村经济发展和维护农村稳定的带头人，广泛宣传政策法律和科技知识，引导和帮助农民发展经济，协助解决群众生产生活中的困难和问题；村党支部、村委会要密切配合，齐心协力抓发展，促稳定。　

六、切实加强对乡村工作的领导　

（十九）加强乡镇村工作，是区委、区政府的重要职责，也是各级各部门义不容辞的责任。区委、区政府要经常研究乡村工作的新情况、新问题，加强对乡村工作的督促、指导和检查。区党政主要领导每年至少到辖区内乡镇二至三次，帮助乡镇研究发展思路和工作重点，解决乡镇面临的突出问题。所有区级领导干部和区级部门继续包联一个乡镇，做好调查研究和工作指导。　

（二十）区级各职能部门要牢固树立面向农村、服务基层的思想，正确处理好条块之间、上下级之间的关系。要心往基层想，劲往基层使，彻底改变高高在上，门难进、脸难看、事难办的不良作风。要坚决杜绝公共权力部门化，部门权力个人化。严厉禁止区直部门借用部门职权对乡镇吃、拿、卡、要，勒索回扣。要工作服务到基层，最大限度的帮助乡镇和群众解决具体问题和困难。要认真做好业务指导和监督工作，从资金、项目、人力、技术，信息等方面给予乡镇支持和帮助。　

（二十一）建立乡村工作落实督查机制，加强乡村工作考核。坚持党委总揽农村工作全局，由区委办、政府办牵头，区考评办负责建立乡村工作常年督查制度，加强对农村工作落实的督查指导和考核。重点督查和考核乡村工作职能转变，办实事、抓示范及财政收入、农民人均纯收入等各项经济指标和社会事业建设任务完成情况。督查和考核结果，纳入乡镇年终综合考评。乡镇负责做好各站办所、产业服务队和村级工作的全面考核。乡镇政务服务机构要坚持查、议结合，查平时考勤和工作实绩，开展半年和年末民主评议。经济服务机构主要围绕年度工作任务、产业发展、抓点示范、农民增收等进行考核奖惩。村级工作重点考核村级班子组织带领群众发展经济能力、农民增收、产业示范点建设及各项工作任务完成情况。　

（二十二）各级党委、政府和各部门要真正重视乡镇、真情关怀乡村工作、真心爱护乡村干部。大力改善乡村办公、生活基础条件，逐步提高乡镇干部在工资、住房、医疗、保险等方面的待遇，尽力解决乡镇干部的实际困难，严禁以各种形式随意扣减乡镇干部工资和津贴。对在乡镇工作中做出显著成绩的领导和干部，要旗帜鲜明地表彰奖励和宣传推广。要坚持正确的舆论导向，多宣传乡村工作的典型经验和乡村干部的先进事迹，让全社会更多地理解和支持乡村工作。各级各部门下达各项工作任务时要充分考虑乡镇的承受能力，不要提过高过急的要求。要切实精简会议、文件和应酬，进一步理清和废止各类达标升级活动，严格规范和控制各种检查评比活动，使乡村干部集中精力抓发展、搞服务、保稳定。　

电话：13379151157

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