（内容提要：本文以吉林省德惠市米沙子镇吉林宝源丰禽业有限公司特大火灾事件为契合点，通过国际上社会应急管理的沿革和我国社会应急管理的发展、现状，对律师协会、律师机构、执业律师参与社会应急管理建设的必要性、迫切性及其可行性进行了概括性的探讨和论述，执业律师是社会法律工作者，在涉及到国计民生的重大、特大自然灾害面前不可能是看客，也不可能是过客，期待着执业律师在参与社会应急管理过程中有所为，有作为，作出有益贡献。）

一.一起突发特别重大火灾事故之回顾。

2013年6月3日清晨，吉林省德惠市米沙子镇吉林宝源丰禽业有限公司发生特大火灾，共造成121人遇难，77人受伤和巨大的财产损失。据消防部门介绍，本次事故系厂房氨气爆炸引发火灾。

国务院关“6?3火灾”事故调查组于6月6日上午召开第一次全体会议，调查组目前确定这是一起严重的责任事故

6月4日上午国务总理李克强来到国务院应急指挥中心召开视频会议，与代表党中央、国务院赴吉林省救援处置德惠市宝源丰禽业有限公司特别重大火灾事故的国务院工作组视频通话，深入了解救援进展情况，研究部署下一步救援处置工作。李克强在听取国务委员、国务院安全生产委员会副主任、公安部部长郭声琨以及吉林省委书记王儒林、省长巴音朝鲁和安全监管总局局长杨栋梁的汇报后指出下一步救援处置任务仍然繁重，各有关方面要安全高效、有力有序地做好各项后续善后工作。

据　最高人民检察院7月4日通报，致121人死亡、76人受伤的德惠市宝源丰禽业有限公司特大火灾是一起由于企业违章冒险作业、相关执法监管部门和地方政府违法行政、不认真履行监管职责导致的特别重大的责任事故。检察机关目前以涉嫌玩忽职守犯罪对德惠市米沙子镇镇长刘真祥、派出所原所长赵震、德惠市公安消防大队原大队长吕彦东等11名国家公职人员立案侦查并刑事拘留。

在这次震惊全国的特大火灾事故中我们冷静地观察到一个现象，即从该起事故的防范，发生、救援、善后处理等重大事务中我们没有看到律师的身影。回顾近几年以来发生的各类诸如2003年的非典事件、2005年的松花江污染案及其汶川地震、内蒙雪崩，2012年的台风、洪涝灾害等重大社会、自然灾害中，从媒体上仍然很少看到律师在灾害的预防，救援和灾后重建等应急管理过程中所发挥的有效职能作用。这就引发了一个命题和思考即律师在社会应急管理体系中，在重大自然灾害和社会事件中如何发挥作用？怎样发挥作用？

二、社会应急管理的沿革和现状

1、美国联邦应急管理局的设立和沿革。

上世纪三十年代美国联邦政府感到处理火灾是一个棘手问题，他们决定允许复兴银行给发生自然灾害的地区发放贷款用于灾后重建。1934年美国公路管理局得到联邦政府的批准，如果公路和桥梁遭到自然灾害的毁坏他们可以通过发放长期债券的方式集资重建。同年联邦政府也通过了《防洪法令》。法令授予了美国陆军工程兵团制定防洪计划的权利。这些是美国一些零散的处理重大自然灾害的早期法规。

上世纪六、七十年代，美国发生过许多重大自然灾害，在此后的修复和重建工作主要是联邦灾害救助管理局负责，这是美国住房和城市发展部成立的一个直属管理机构。1962年的卡拉遭受暴风袭击，19*4年阿拉斯加发生大地震，1965年贝迪遭受暴风袭击，上述机构都发挥了救援、减灾和灾后重建的巨大作用，同时也出现了各项法规的修改、完善和机构的规范设计和整合。1974年美国的《灾害救助法案》正式宣布通过。1979年卡特总统将各个分散的灾害处理部门重新整合，成立了联邦应急管理局，这标志着美国的社会应急管理体系的集中和完善。在以后发生的诸如罗马运河污染案、古巴难民危机、三里岛核电站事故及其1989年的洛玛普勒特大地震、1992年安德鲁地区遭受暴风袭击等特、重大自然和社会灾害发挥了权威的有效的作用。1993年詹姆斯-威特出任新一届联邦应急管理局局长，进行了大规模的改革，使处理灾害和灾后重建工作的效率大为提高。成为国际上中央政府社会应急管理的典范，也为以后国际上各个国家、政府的社会应急管理体系建设提供了样板和范例。

例如日本的防灾减灾机制和《灾害对策基本法》为代表的50多部法规，有效地使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依。还有澳大利亚、加拿大等国家都针对深林防火和暴风雪等自然灾害有自己一套独立、完整、高效的预防救援机制及其实施对策，并日趋完善。

2、我国社会应急管理建设的沿革。

2.1理论研究与探索对我国社会应急管理体系建设的指导意义2011年3月1日由北师大出版社编辑出版闪淳昌先生主编的《应急管理：中国模式与实践》一书集中详细论述了中国特色的应急管理运行模式。该书对研究中国特色应急管理运行模式的背景与意义、中国应急管理的历史与现状、美国等发达国家和地区应急管理体系与运行模式及其发达国家应急管理的共同点与经验借鉴等内容进行了理论上和实践过程的系统阐述，属于我国理论界对社会应急管理问题较全面的研究和著述，为我国的中国特色的社会应急管理模式和对未来我国应急管理的发展具有重要的指导意义。其中的下篇，按《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的分类为序分别对“汶川地震”、“松花江水污染”事件、“非典”事件、“北京奥运会风险管理”以及“2008年金融危机”等应急事件进行了深入的案例分析，并提出了改善我国各种应急事件的应对政策和建议。

当今社会频发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，致使人们的生活充满了不确定性，而现代社会中科学技术的发展又为本已充满不确定性因素的社会生活注入了更多的变量和参数。正因为如此，我们在研究中国的危机管理时，更要认真研究中国危机管理的实践，探讨中国危机管理或应急管理的特殊规律，提出能够反映中国应急管理特殊规律的有中国特色的应急管理运行模式理论。

诸如此类的研究还有陈雪莲撰写的《社会应急管理体制改革研究》（《中国应急管理》2010年第1期），周洪因所撰述的《加强和创新社会管理,构建社会主义和谐社会》（《城市建设理论研究》2011年第17期），王泽铭撰写的《我国政府与社会力量在应急管理中协作问题研究》等一大批学者、专家的著述和研究，他们都能从实际出发针对我国多年以来出现的重大自然灾害和社会事件中的社会应急管理体系等问题进行了有益的探讨和谋　划，具有重要意义。

2.2我国社会应急管理体系的建立。应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产安全的火灾、雷电、台风、洪水等事故灾难；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中，危险是由意外事故、意外事件发生的可能性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构成。

事故应急管理的内涵，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。

应急管理体系是指国家层面处理紧急事务或突发事件的行政职能及其载体系统，是政府应急管理的职能与机构之和。加强应急管理体系建设，就要根据突发事件或危机事务，把握并设定应急职能和机构，进而形成科学、完整的应急管理体制。

2.3我国应急管理机制的发展过程。

第一阶段是应急管理研究的萌芽时期。

在2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。自上世纪70年代中后期以来，随着地震、水旱灾害的加剧，我国学术界在单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。

第二阶段是应急管理研究的快速发展时期。

在2003年抗击“非典”的过程中暴露了我国政府管理存在的诸多弊病特别是应急管理工作中的薄弱环节。同年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。理论和实践的需要，使得2003年成为中国全面加强应急管理研究的起步之年。

第三阶段是应急管理研究质量提升时期。

2008年对中国应急管理来说是一个特殊的年份。年初，南方雪灾、拉萨3?14事件和汶川特大地震，为应急管理研究提出了严峻的命题。党和政府以及学界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题。胡锦涛总书记10月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。

2.4应急管理的方针　是“坚持预防和应急并重，常态和非常态结合”。

2.5应急管理的原则。国家突发公共事件总体应急预案提出了六项工作原则，即：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

2.6应急管理的内容。应急管理工作内容概括起来叫做“一案三制”。

“一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。应急预案包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。

“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

一要建立健全和完善应急预案体系。就是要建立“纵向到底，横向到边”的预案体系。所谓“纵”，就是从国家到省到市、县、乡镇各级政府和基层单位都要制订应急预案；所谓“横”，就是所有种类的突发公共事件都要有部门管，都要制订专项预案和部门预案，不可或缺。相关预案之间要做到互相衔接，逐级细化。预案的层级越低，各项规定就要越明确、越具体，防止照搬照套。

建立健全和完善应急管理体制，主要建立健全集中统一、坚强有力的组织指挥机构，发挥我们国家的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系。建立健全以事发地党委、政府为主、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，建立健全应急处置的专业队伍、专家队伍。必须充分发挥人民解放军、武警和预备役民兵的重要作用。

二是要建立健全和完善应急运行机制。主要是要建立健全监测预警机制、信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责和响应机制、公众的沟通与动员机制、资源的配置与征用机制，奖惩机制和城乡社区管理机制等等。

三是要建立健全和完善应急法制。主要是加强应急管理的法制化建设，把整个应急管理工作建设纳入法制和制度的轨道，按照有关的法律法规来建立健全预案，依法行政，依法实施应急处置工作，要把法治精神贯穿于应急管理工作的全过程。

三.律师参与社会应急管理体系建设应发挥的作用及其服务空间、服务领域探讨。

（一）全国及其地方律师协会参与社会应急管理建设预案的设计。

1.全国律协和地方律协要建立社会应急管理常设业务专业委员会。组织本行业的具有较高学术研究成果和实践的资深律师，进行经常性的业务探讨和理论实践。

2.全国律协及其地方律协以其参与社会应急管理专业委员会为依托，参与国家和地方政府社会应急管理高层立法，法律、法规的研究和顶层设计、制定工作。

3.选派出全国律协层面的律师团与国家级别的诸如国家安监局等行业的社会应急管理的行业、部门的专业行政法规的研究制定及其业务机构中参与决策、领导、监督和组织实施的顾问工作。

4.各省、自治区、直辖市的地方律协，针对本省政府结合政府法律顾问团的组织机构参与本省重点行业和对国计民生有重大影响的重点企业制定本省各个行业的社会应急管理行业规章和企业章程的设计、组织领导的参谋、顾问工作。

（二）各个律师机构及其执业律师参与社会应急管理的途径及其方案。

省属、市属企业的法律顾问介入重点行业、企业的社会应急管理工作。具体包括企业的安全生产，防灾、减灾，灾害救援，组织领导、物资储备、资金储备、责任制、灾后重建、国家赔偿、保险赔偿、国际赔偿、职工安置等项具体实际的工作。该项工作以吉林省为例可以根据各个地方外部环境、企业特点、自然规律进行思考和设计。如关于大型企业防火减灾方面的应急管理工作建立模块式　方案可以考虑从以下几方面入手：

1.参与预案管控方案的设计制定。主要包括以下内容：

制定公司级别的安全生产防火防灾规章制度。其中包括各个分公司各生产车间、工段、班组要层层制定落实公司安全生产消防减灾责任制及其落实、制约、检查、监控机制。

2.在各个油库、气站、易燃品、爆炸品、化学物品、原材料仓库等重大火灾危险园区安装设立紧急报警装置和相关配套的定检、巡查、演练等紧急情况的应对措施和方案。

3.　对各部门、施工队管理人员、义务消防员、重点岗位和重点工种开展消防知识技能培训，熟悉消防知识，懂得消防设施和器材的使用要领，掌握灭火技能和疏散逃生的方法。

4.制定消防（控制室）值班制度，加强高层建筑　和重大危险源的监控值班制度，维护保养好火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、消火栓系统　等消防设施，做到设施管理到位。

5.　严格火灾隐患整改制度的执行，加强消防安全检查，排除消防安全隐患，不留死角。对检查中发现的问题，采取有效措施进行整改，严重隐患给予处理，做到“隐患不发现不放过，隐患不整改不放过，责任不落实不放过”。同时消防队对重点危险源部位进行备案和常态化检查，确保区域安全。

6.执行工作令制度，在禁火区域内的动火作业，必须实行相应的等级动火审批制度，　动火前必须采取相应的防范措施，做到现场有人监管。

7.本年度根据实际情况的变化完善消防救援预　案，并按照年初制定的计划组织开展灭火救援实战演练，并进行演练评估，提高火灾防控能　力和抢险救援水平。

8.通过上述各项措施的并举，争取年度一般性火灾事故较上一年同期下降50%，并杜绝重大火灾事故的发生。

上列预案设计属于列举式的设计，各个企业可以根据本企业的不同情况进行有针对性的设计，关键是做到求真、务实、具体、高效和可实施等要素要求。

律师机构和执业律师参与上述工作的形式是灵活多样的，例如以非诉讼、企业法律顾问、独立董事、法务专员、特邀安检员、救援指挥部特别顾问等都是行之有效的形式。

（三）市级律协要组织制定律师参与政府、企业社会应急管理的服务模块和业务指引并以协会的名义发放到各个律师事务所和执业律师手中，进行经常性的社会应急管理防灾减灾培训和业务指导。确保上述安全处置联动高度数字化、信息化、网络化、独立化、备份化、关联化、窗口化、便民化、枢纽化，由此形成最周密安全、快捷迅猛的安全支柱，支撑起一个强大、高效的公共安全保障，也使其成为城乡公共安全管理的一个法律服务平台和中坚保障服务中心。

（四）对没有设立法律顾问的大中型企业要走进门上门服务，即可以弥补该企业在此方面工作的空缺，也可以以此为契机开拓新的律师服务领域和空间，增加律师事务所和律师的业务收入、

（五）鼓励各个律师事务所及其执业律师在律师参与社会应急管理工作中大胆创新，把律师的传统业务和参与企业社会应急管理工作有机结合，创出一条符合当地自然、经济、社会情况的服务方法和模式。

（六）对中小企业和小微企业要发挥各个律师事务所和执业律师的人脉资源和社会资源的优势，主动出击，上门服务，主张和提倡服务形式和服务内容的多样化、常态化及其实效化。

上述列举式设计只是律师参与社会应急管理的前期部分设计。举一反三，在发生重大、特大自然灾害、社会灾害、突发事件过程中的物资储备、救援组织、灾后重建、灾民安置、保险和国家赔付，国际赔偿等尚有大量的、艰巨的、繁琐的工作需求和业务空间。执业律师是中国特色社会主义社会的法律工作者，在涉及到国计民生的特大、重大灾害面前不可能是看客，也不可能是过客。为此律师参与社会应急管理的建设及其实践，在我国新一轮改革的今天具有着特别重要的意义。

按照经济学理论，有效预防和减少灾害损失也是提高效益发展生产力的重要组成部分。社会应急管理建设在我国的实践发展还是一个新课题。对于律师参与社会应急管理领域，进行深层次的法律服务无疑具有广泛的空间和大量的实践需要进行开拓和探讨。笔者期待着全国同行在该领域的实践中与时俱进，有所为、有作为，创造出好经验、好业绩以回报国家和社会。

本文参考书目、资料：

1、百度公共信息部分资料；

2、北师大出版社闪淳昌先生主编的《应急管理：中国模式与实践》；

3、陈雪莲撰写的《社会应急管理体制改革研究》（《中国应急管理》2010年第1期）。

作者单位：吉林易金律师事务所

2013年7月7日于吉林通化

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